A los pocos años de la independencia, los gobiernos africanos afirmaron su soberanía sobre sus recursos metálicos y minerales. Antes de esto, los recursos eran explotados por corporaciones mineras europeas. Desde la década de 1990, las corporaciones transnacionales han vuelto a convertirse en la fuerza dominante como propietaria y administradora de grandes proyectos mineros.
En este extracto de su nuevo libro, Disrupted Development in the Congo: The Fragile Foundations of the African Mining Consensus, sostiene que el retorno de las transnacionales se llevó a cabo a través de un proceso de tres etapas que comenzó con una lectura equivocada del estancamiento económico africano desde el principio a mediados de los años 1970 en adelante. La cesión de soberanía sobre los recursos fue posible patologizando al Estado africano y demonizando a los mineros africanos.
Primera etapa: Culpar al Estado africano
En la República Democrática del Congo (RDC), el presidente Joseph-Désiré Mobutu tomó medidas tempranas para poner los recursos bajo control estatal. La Ley Bakajika de junio de 1966 exigía que todas las empresas con sede en el extranjero establecieran su sede en la República Democrática del Congo, entonces conocida como Zaire, antes de finales de año. Además, ese mismo año se nacionalizó la mayor filial minera colonial de propiedad belga, la Union minière de Haut Katanga. Se convirtió en Société générale Congolaise des minerais (Gécamines). En 1970, el sector público congoleño controlaba el 40% del valor añadido nacional.
La nacionalización no tuvo ningún efecto adverso inmediato. En la República Democrática del Congo la producción de cobre aumentó constantemente entre 1960 y 1974, de alrededor de 300.000 toneladas a 500.000 toneladas. Creció durante el mismo período de 500.000 toneladas a 700.000 toneladas en Zambia.
En la República Democrática del Congo, los ingresos estatales se triplicaron de 190 millones de dólares en 1967 a 630 millones de dólares en 1970. Se estableció un sistema nacional de salud con 500.000 empleados. Fue visto como un modelo de atención primaria de salud en el sur global. El país también logró una matriculación en la escuela primaria del 92% y un mayor acceso a los sectores secundario y terciario.
Pero poco después el precio del petróleo empezó a subir. Los precios de las materias primas cayeron debido a la recesión en el norte global. En la República Democrática del Congo y Zambia, el precio del cobre se desplomó de 1,40 dólares por libra en abril de 1974 a 0,53 dólares por libra a principios de 1975 y se estancó posteriormente. Casi al mismo tiempo, de 1973 a 1977, el costo de las importaciones de petróleo se cuadruplicó. Además, a medida que vencían los pagos de los préstamos de los gobiernos africanos, las tasas de interés de los préstamos comenzaron a aumentar a medida que Estados Unidos buscaba controlar la inflación a través de la política monetaria.
Los niveles de producción minera se estancaron o disminuyeron. El crecimiento se desaceleró y la deuda aumentó en todo el continente. Entre 1980 y 1988, 25 países africanos reprogramaron sus deudas 105 veces. En la República Democrática del Congo, las exportaciones de cobre y cobalto disminuyeron drásticamente y finalmente colapsaron a principios de los años noventa.
Por supuesto, los shocks externos no fueron la única causa de la reversión. Las medidas de nacionalización emprendidas en 1973 y 1974 fueron mal planificadas e implementadas y fracasaron gravemente. La agricultura había sido descuidada, recibiendo menos del 1% del gasto estatal entre 1968 y 1972, y el sector manufacturero congoleño estaba en declive.
Sin embargo, en los análisis influyentes de la década de 1980 que buscaban comprender las causas del estancamiento económico africano faltaba en gran medida una consideración del impacto de las crisis externas, junto con el reconocimiento de los progresos realizados por los gobiernos africanos recién independizados en el corto período de tiempo hasta esta coyuntura desde mediados de los años 1970 en adelante.
En cambio, se esgrimieron como explicaciones causales principales la intervención equivocada del Estado africano y la corrupción gubernamental, excluyendo otros factores.
Segunda etapa: liberalizar y privatizar
Entre 1980 y 2021, el Banco Mundial proporcionó 1.100 millones de dólares en subvenciones y préstamos para el sector minero a 15 de los 17 países del continente, ricos en minerales y también de bajos ingresos. Esto le dio al banco un margen de maniobra significativo para implementar su visión estratégica sobre cómo debería organizarse y gestionarse la minería:
El sector privado debería tomar la iniciativa. Los inversores privados deberían poseer y operar minas. Las empresas mineras estatales existentes deberían privatizarse lo antes posible.
Con la revisión del marco regulatorio, se desató la inversión extranjera en busca de nuevas oportunidades. La exploración minera en África aumentó del 4% del gasto total en exploración minera en todo el mundo en 1991 al 17,5% en 1998. La inversión minera total en África se duplicó entre 1990 y 1997.
El inicio de un aumento de los precios de las materias primas en 1999 dio un nuevo impulso. En 2004, los 15.000 millones de dólares invertidos en minería en África representaron el 15% del total de la inversión minera en todo el mundo, frente al 5% a mediados de los años ochenta. De 2002 a 2012, un período que abarca la mayor parte del superciclo, el gasto en exploración minera en África aumentó más de un 700%, alcanzando los 3.100 millones de dólares en 2012.
El espectacular aumento de la inversión extranjera directa desde el decenio de 1990 ha alterado la composición de estas economías, que se han vuelto cada vez más dependientes de la inversión extranjera directa como fuente de financiación para el desarrollo. Este nivel de dependencia es hoy mayor en comparación con otros grupos de países y regiones.
La lógica subyacente de la estrategia minera africana del Banco Mundial sigue siendo válida. En 2021, el prestamista tenía programas de reforma minera en curso en siete países africanos, desde Níger (100 millones de dólares) hasta la República Centroafricana (10 millones de dólares). Cada programa estaba orientado hacia el cambio institucional y regulatorio dentro de un marco general que daba prioridad general a la minería de propiedad extranjera y con uso intensivo de capital.
Tercera etapa: criminalizar a los mineros africanos
Había un último obstáculo para las corporaciones mineras transnacionales. Algunos depósitos preciados ya estaban ocupados por mineros que requerían mucha mano de obra. Extraían oro y diamantes principalmente. Pero también se dedicaban a la producción de plata, cobre, cobalto, estaño, tantalio, mineral de hierro, aluminio, tungsteno, wolframita, fosfatos, piedras preciosas y semipreciosas y minerales de tierras raras.
A nivel mundial, la minería con uso intensivo de mano de obra aporta hasta el 30% de la producción total de cobalto, el 25% de estaño, tantalio y diamantes, el 20% de oro y el 80% de zafiros.
La minería africana, que requiere mucha mano de obra, emplea directamente a millones de trabajadores en todo el continente. Ha crecido significativamente desde la década de 1980, impulsado por una serie de factores. Estos incluyen el aumento de los precios de las materias primas, especialmente durante el superciclo de 1999-2012, que elevó los salarios y las ganancias de la minería.
A pesar de la importancia del sector para el empleo rural, los mineros africanos suelen ser calificados por el Banco Mundial, los gobiernos africanos y parte de la literatura académica como “primitivos”, “básicos”, “ineficientes”, “rudimentarios” e “improductivos”.
En 2017, 70.000 mineros fueron desplazados por el ejército y la policía de Uganda para dar paso a una corporación minera que cotiza en bolsa en Canadá. Hablando del desplazamiento, un funcionario del gobierno de Uganda dijo: Esas personas (los mineros ugandeses) que todavía bromean deberían arreglarse. Ahora no sólo soy director (en el Ministerio), sino también comandante de la Unidad de Protección de Minerales de la Policía de Uganda. Entonces, esos mineros ilegales que aún se comportan como los de Mubende (que fueron desalojados), deberían empacar y desalojar las minas, de lo contrario, mi fuerza policial los ayudará a empacar.
Esta declaración habla bien de la consideración general que se tiene hacia los mineros africanos dentro del proceso de (re)industrialización minera de propiedad extranjera y con uso intensivo de capital. Desplazados por la fuerza y expulsados de los mejores yacimientos, los mineros africanos se ven restringidos a trabajar en zonas menos productivas.
¿El acto final?
Las recientes revisiones de códigos y políticas mineras lideradas por gobiernos africanos como Tanzania, la República Democrática del Congo, Sierra Leona y Malawi han comenzado a contrarrestar este dominio. Se inspiran en Africa Mining Vision, un marco desarrollado por la Unión Africana en 2009 para profundizar los vínculos entre la minería de propiedad extranjera y las economías nacionales. La visión también busca fortalecer la capacidad del gobierno para negociar y obtener beneficios de desarrollo de las corporaciones mineras extranjeras.
Pero estos no constituyen un desafío fundamental al modelo dominante de industrialización minera de propiedad extranjera y con uso intensivo de capital en el continente. Siguen estando muy lejos del período anterior de soberanía de los recursos africanos en los años 1960 y 1970.
*Ben Radley, Profesor de Desarrollo Internacional, Universidad de Bath
Artículo publicado originalmente en The Conversation
