El 19 de enero de 2023, una delegación representativa francesa encabezada por el presidente Emmanuel Macron visitó España, donde se firmó con el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, un nuevo documento que regula toda su relación, el llamado Acuerdo de Barcelona.
Notablemente, era el tercero de una serie de «grandes» tratados que París ha buscado de sus vecinos europeos en los últimos años, contando el acuerdo de Aquisgrán de 2019 (con Alemania) y el de Quirinale de 2021 (con Italia). Como en los dos casos anteriores, el acuerdo estuvo acompañado no sólo de factores bilaterales sino también de otros más amplios, superpuestos también a los matices de la situación política interna de ambos Estados.
Sin embargo, el mero hecho de que haya aparecido una serie de actos de este tipo es un testimonio elocuente de la línea actual de París dentro de la UE. Consiste en intentar reforzar su propia posición estableciendo vínculos privilegiados con miembros clave de la asociación.
Contexto del nuevo acuerdo
Como ha reconocido el propio Macron, el diálogo entre París y Madrid ha sido hasta hace poco algo «anómalo»: aunque ha sido intenso en general, nunca ha recibido demasiada atención política. Los flujos comerciales entre los países siguieron siendo vibrantes (78.000 millones de euros en 2021, con un déficit para la V República de 5.600 millones de euros), los flujos de inversión (60.000 millones de euros de inversiones francesas acumuladas en la economía española y 26.000 millones de euros en las españolas) y los amplios intercambios culturales y educativos.
Según el Elíseo, más de 110.000 franceses viven en España, mientras que al norte de los Pirineos hay 230.000 españoles (por no hablar de los franceses con pasaporte pero raíces españolas). Los caminos de ambos países se han cruzado muchas veces en la historia reciente, por el problema común del separatismo vasco, por los intentos de lanzar una asociación euromediterránea en los años 1990-2000 o por enfrentarse a la crisis de la eurozona a finales de los años 2000-2010.
Sin embargo, todo este potencial aún no se ha traducido en un acercamiento político a gran escala. Por parte francesa, esto se debió en parte a los intentos de apoyarse primero en otros actores dentro de la UE, construyendo un triángulo con Berlín y Roma [1], mientras que por parte española se debió a la abundancia de asuntos internos que requerían una atención prioritaria (el conflicto catalán, la polarización partidista, la superación de las debilidades estructurales de la economía nacional, etc.) [2].
Mientras tanto, una serie de circunstancias, tanto bilaterales como en relación con temas paneuropeos, han planteado recientemente la necesidad de dotar a la relación de un estatus político adicional, en el que la cooperación entre ambos ha demostrado ser indispensable. En primer lugar, había una clara contradicción en el sector energético, donde las partes tenían opiniones diferentes sobre la idea del gasoducto MidCat. Según este proyecto, los sistemas de transporte de gas a ambos lados de los Pirineos debían unirse mediante un nuevo interconector que permitiera transportar más rápidamente a Europa Central el combustible argelino y estadounidense que llegara a la península.
Mientras los dirigentes de España, Portugal y Alemania apuntaban la posibilidad de aumentar la capacidad en 7 bcm anuales (el 100% de los volúmenes disponibles), Macron creía que la construcción estaba descartada mientras ni siquiera los dos gasoductos existentes (por Larro y Briatu) se utilizaran a plena capacidad.
Según el dirigente francés, el proyecto no encajaba bien con el Pacto Verde Europeo ni con las consideraciones de autonomía estratégica de la UE, ya que habría dañado el medio ambiente a lo largo de la ruta y no abordaba la dependencia de los hidrocarburos suministrados desde el extranjero. Aunque los trabajos sobre el acuerdo de Barcelona comenzaron en la primavera de 2021, cuando la situación del MidCat no era objeto de un debate tan acalorado, había que incluir alguna alternativa en el texto final, porque en la declaración original de Montoban las partes ya habían acordado promover soluciones neutras en carbono.
En segundo lugar, Francia y España -al igual que el resto de la Unión Europea- se enfrentan a la amenaza de un descenso de la competitividad de la economía europea debido a la adopción de la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) por parte de Estados Unidos en 2022. Como sabemos, la IRA se centra en apoyar las energías alternativas y la producción de vehículos eléctricos, y una de las principales condiciones para recibir una subvención es que la empresa fabricante opere en Estados Unidos.
Los dirigentes de la UE creen que esta ley crea una situación de «competencia desleal», ya que las inversiones en la economía verde y azul, que ha costado mucho esfuerzo atraer, empezarán ahora a irse al extranjero. En el caso francés en particular, esto podría significar un deterioro de las perspectivas del programa nacional de vehículos eléctricos lanzado por Macron el pasado otoño, y para España, situada en la encrucijada de los corredores de transporte transeuropeo y euroafricano y con una infraestructura portuaria desplegada[3], una reducción del tráfico de mercancías y una descarbonización del transporte marítimo.
Una interacción más estrecha entre ellos brindó la oportunidad de desarrollar posibles contramedidas que posteriormente podrían llevarse a nivel paneuropeo.
En tercer lugar, el problema de la inmigración irregular sigue siendo bastante grave. Cabe recordar que, por ejemplo, las relaciones de Francia con Italia se han visto ensombrecidas recientemente por las críticas mutuas sobre la reticencia de Roma a aceptar el barco de migrantes Ocean Viking en otoño de 2022.
En el lado español, no hay episodios tan destacados (sobre todo porque se ha producido una reducción constante de los flujos de personas), pero la situación dista mucho de ser ideal.
Por ejemplo, el paso a Francia en la región de Iruna (País Vasco) está muy solicitado y, según los medios de comunicación, varios miles de inmigrantes ilegales intentan utilizarlo cada año.
Esto ha llevado a las autoridades francesas a cerrar durante más de dos años sus puestos fronterizos en los departamentos del sur. Además de que esta situación da bazas adicionales a las fuerzas de derechas (la política de «contención» de los inmigrantes más allá de los Pirineos fue apoyada por Le Pen), los miembros de organizaciones criminales también pueden entrar desde Marruecos a España y más allá en la V República [4]. En consecuencia, era necesario formalizar una cooperación policial permanente y encontrar opciones de cooperación conjunta con Rabat para impedir que utilizara la tarjeta de migración.
Por último, la cooperación en materia de defensa fue un factor importante en el acercamiento político entre París y Madrid. Por ejemplo, la parte española ha prestado cierta ayuda a las fuerzas armadas francesas en el Sahel abriendo su espacio aéreo a los aviones de transporte, proporcionando apoyo logístico y enviando tropas a la misión de entrenamiento de la EUTM en Malí.
Fue España quien fue invitada como tercera parte al proyecto del caza FCAS, lo que le permitió reclamar su patrocinio al Fondo Europeo de Defensa. Ambas naciones participan en varios proyectos del programa PESCO, entre ellos la Corbeta Europea de Patrulla (EPC), que se espera sustituya a las pequeñas fragatas Floréal de la Armada francesa.
La continuación de estos contactos dependía en gran medida del nuevo tratado, ya que Madrid, a pesar de su compromiso declarado con el concepto de «Europa de la Defensa», no descartaba opciones de compra de material estadounidense (cazas F-35) y a veces actuaba como un competidor en toda regla para los franceses (desplazando a la Naval Group Corporation de sus contratos de construcción naval con Arabia Saudí).
Por todos los factores expuestos, la conclusión del acuerdo de Barcelona parecía oportuna -sobre todo para Macron- también desde un punto de vista puramente táctico. El triángulo París-Berlín-Roma, construido por el Elíseo mediante los Tratados de Aquisgrán y Quirinale, se ha quedado hasta ahora sobre el papel debido al factor personalidad y a una serie de complejidades permanentes expuestas a lo largo de 2022 en las relaciones de Francia con Italia y Alemania por separado.
La búsqueda de un lenguaje común con la parte italiana se vio perturbada por la llegada del derechista G. Meloni como primer ministro en sustitución del eurooptimista M. Draghi, y el diálogo franco-alemán, que llevaba décadas funcionando, empezó a mostrar un carácter cada vez más asimétrico bajo el canciller O. Scholz [5].
Por ello, el presidente francés prefirió completar su figura geométrica con un cuarto miembro, con el que las contradicciones «de momento», aunque existentes, parecían manejables. España se ajusta a este papel como cuarta economía de la UE y otro país del sur de Europa cuyo líder informal París está acostumbrado a percibir como tal.
A su vez, para Madrid, el nuevo tratado también fue un acierto, al permitir una asociación estratégica con la única potencia nuclear de la UE, iniciadora de varios cambios importantes en la integración europea en los últimos cinco años.
Principales contenidos del documento y primeras evaluaciones
En la rueda de prensa con motivo de la firma del Tratado de Barcelona, Macron y Sánchez situaron previsiblemente el acuerdo como un paso «histórico», que elimina la mencionada anomalía en las relaciones entre ambos países.
En particular, el dirigente francés abogó por una visión común del futuro de la UE, lo que contribuyó a la redacción del documento; hizo hincapié en la unidad de París y Madrid para lograr una autonomía estratégica en los ámbitos de la defensa, la energía y las tecnologías avanzadas. Sin embargo, como suele ocurrir en estos casos, el texto en sí no era muy concreto.
El Acuerdo de Aquisgrán y el Acuerdo del Quirinal se parecen en que la mayor parte de la redacción es muy vaga y no vinculante, se deja mucho al trabajo interministerial y no hay criterios para evaluar la eficacia. No obstante, cabe destacar algunas disposiciones de los 36 artículos del tratado.
1. El principal resultado de las conversaciones fue la intención conjunta de cambiar el controvertido proyecto MidCat por otro gasoducto, BarMar, que conectaría los países a través del Mar Mediterráneo en lugar de los Pirineos.
Esta alternativa, que lleva sonando desde la segunda mitad de 2022, ha despertado interés por su coste relativamente bajo -2.000-2.500 millones de euros en lugar de los 3.000 millones provisionales para MidCat- y la capacidad de tránsito de combustible de hidrógeno, lo que supondría un paso más hacia la neutralidad de carbono de la UE.
Debido a este último comentario, es más probable que el nuevo proyecto pueda recibir ayuda financiera de los Fondos Estructurales, aunque no se descarta que durante algún tiempo también se transporte gas (hasta un 15% de la capacidad del gasoducto). En lugar de la pequeña ciudad de Carcasona, en el sur de Francia, que se creía que sería la terminal de MidCat, BarMar iría de Barcelona a Marsella, lo que podría consolidar su estatus de gran centro energético del Mediterráneo Occidental.
Como se anunció poco después, Alemania también está dispuesta a sumarse a la opción acordada por Francia y España, esperando convertirse en el destinatario final de los suministros a través de BarMar.
2. Para hacer más manejables las relaciones bilaterales, el acuerdo se centra en reforzar sus bases institucionales y de procedimiento. En particular, en vísperas de todas las grandes reuniones de la UE (cumbres del Consejo Europeo, etc.), París y Madrid armonizarán sus posiciones para presentar un frente unido en asuntos de interés común.
Las reuniones de los ministros de Defensa y Asuntos Exteriores (2+2) están pasando a ser anuales; la última de ellas tuvo lugar en 2022, tras un vacío de nueve años. El plan consiste en invitar trimestralmente a los jefes de los ministerios competentes a las reuniones gubernamentales de la otra parte, así como en intercambiar personal diplomático para su desarrollo profesional.
Además, se están creando comisiones permanentes y grupos de trabajo en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior («unidades conjuntas de respuesta rápida» de los servicios fronterizos), la formación profesional y el reconocimiento mutuo de títulos, la ayuda a la juventud, los intercambios museísticos, etc.
El objetivo es reforzar la coordinación entre la comunidad empresarial y establecer un foro económico bilateral para identificar de antemano las iniciativas que necesitan un apoyo especial frente al IRA estadounidense. Las cumbres bilaterales, que también se celebran una vez al año, se mantienen para «sincronizar el reloj».
3. Destacan las tesis sobre defensa, seguridad y política exterior. Por ejemplo, París y Madrid reafirmaron su compromiso de desarrollar una identidad europea de defensa, al considerar que la UE debe actuar como un actor independiente también más allá de sus fronteras continentales, donde ambos países tienen participaciones en ultramar.
Sin embargo, se subraya que «la base de la seguridad colectiva» sigue siendo la OTAN, y que cualquier proyecto común sólo se concibe como complemento de los mecanismos de la Alianza. El conflicto ucraniano no se mencionaba directamente en el documento, lo que puede explicarse por la escasa participación de ambos países en el suministro total de armas a las AFU desde países occidentales (la intención del Elíseo de transferir tanques ligeros AMX-10 RC se conoció poco antes del viaje de E. Macron a Barcelona).
En su lugar, se estipula la perspectiva de una cooperación en la vía latinoamericana, que tradicionalmente ha sido una prioridad para Madrid pero que ahora también tiene importancia a los ojos de París a la luz de los intentos del líder francés de entablar un diálogo intervenezolano.
Se expresan pensamientos similares para el Mediterráneo y África, aunque el reciente acercamiento sincronizado entre España y Marruecos y Francia y Argelia ha hecho que, por el contrario, las potencias europeas se sitúen en lados opuestos de la balanza de poder magrebí.
A pesar de que el documento abarcaba un amplio abanico de temas de importancia tanto al norte como al sur de los Pirineos, la percepción del documento por parte del público y los expertos distaba mucho de ser uniforme.
/Por un lado, en España se comentó largo y tendido el significado del nuevo tratado. Por ejemplo, el diario El País destacaba que el diálogo París-Madrid se está convirtiendo en un nodo importante de la política europea, con lo que el Reino gana salidas adicionales para el resto de la UE.
«España ha entrado en el círculo de los elegidos», se hace eco El Mundo, recordando que sólo Portugal, que no figura entre los gigantes políticos y económicos de la UE, había disfrutado anteriormente de una asociación de este estatus. En opinión de P. Morillas, director del Centro de Asuntos Internacionales de Barcelona (CIDOB), el presidente Sánchez se consolidó como un socio fiable para París en el momento en que surgió un hueco vacante y la propia España inició los preparativos para su presidencia europea, prevista para el segundo semestre de 2023.
El profesor R. Ferrero, de la Universidad Complutense de Madrid, añade que la aparición de un acuerdo de este tipo introduciría diversidad en el sistema de alianzas dentro de la UE, alejándose del dominio del binomio franco-alemán. Sin embargo, también hay opiniones más críticas.
En particular, los representantes del partido Podemos, miembro de la coalición gobernante, criticaron el proyecto del gasoducto BarMar en 2022 por los largos plazos (no antes de finales de esta década) y la reticencia del Gobierno a renunciar antes a los hidrocarburos. El secretario de Estado del mismo partido, L. Westrinhe, subraya que no tiene sentido que dos o más países construyan «motores» o «ejes» para la integración europea, porque cualquier esquema se desmorona inmediatamente después de un cambio de poder en una de las capitales.
Muchos comentaristas han llamado la atención sobre el hecho de que el tratado no se firmara en Madrid, sino en Barcelona, viendo en ello la intención de P. Sánchez de subrayar la unidad del Estado español, a pesar de la efervescencia en curso entre los separatistas catalanes.
En Francia, en cambio, la firma del Tratado tuvo una cobertura mucho menor. Los medios de comunicación parisinos describieron el viaje del Presidente principalmente a través del prisma del hecho de que ese mismo día – 19 de enero – comenzaron en la V República las protestas masivas contra las enmiendas a la legislación sobre pensiones.
En consecuencia, el planteamiento de la cuestión en Le Figaro, Le Monde, RTL y otros medios de prensa se redujo la mayoría de las veces a explicar por qué E. Macron abandonó su país de origen en un momento tan importante; o el proyecto BarMar como principal noticia procedente de Barcelona. Algunos relatos intentaron encontrar similitudes en las realidades políticas internas de ambos Estados, dado que P. Sánchez también llevó a cabo la reforma de las pensiones (2021) y se enfrenta a un aumento de la popularidad de las fuerzas de extrema derecha.
Por lo demás, el acuerdo de Barcelona quedó eclipsado por otros dos temas nuevos que a los comentaristas franceses les parecieron más prioritarios. Se trata de la decisión de Macron de aumentar el gasto en defensa y del 60 aniversario del tándem franco-alemán.
Es revelador que, en el contexto de esta última, abundaran las tradicionales garantías políticas de que Francia y Alemania siguen siendo la «fuerza motriz» y los «pioneros» de la integración europea, sin ninguna referencia directa al papel de otros países. La misma dirección tomaron los expertos pertinentes (H. Stark, A. Robinet-Borgomano y otros), que una y otra vez volvieron a analizar los problemas del diálogo París-Berlín, dejando por lo general fuera de la ecuación los avances recién logrados en la dirección sur.
Perspectivas de la «geometría» francesa en Europa
La diferencia observada en las valoraciones del Tratado de Barcelona sugiere de nuevo que, para la diplomacia francesa, las relaciones con España no importan sólo y no tanto en sí mismas, sino como elemento de alguna combinación más amplia.
Dada la experiencia histórica, es natural que París preste la mayor atención al cambiante estatus de Alemania en la Europa contemporánea: su interés gradualmente creciente por asumir el liderazgo no sólo económico sino también político de la Unión Europea (en medio de las reivindicaciones de un «cambio de época», el Zeitenwende).
Se teme que un Berlín liberado de viejos tabúes simplemente no necesite ningún tipo de tándem con Francia, prefiriendo en su lugar apoyarse en Europa del Este con una inclinación general hacia el atlantismo.
A su vez, la V República, con su viejo sueño de una «potencia europea» y su autonomía estratégica, se encontraría en un segundo plano, si no aislada, al ser incapaz de contrapesar por sí sola a la RFA. De ahí la idea de colocar pesos adicionales en la balanza francesa en forma de varias potencias intermedias, para formar una coalición informal que, en conjunto, equivaldría al liderazgo potencial de Berlín.
Los conocedores de la historia de las relaciones internacionales recordarán que París utilizó en parte una lógica similar hace un siglo, cuando apoyó la formación de la llamada «Entente Menor», en la que participaban Checoslovaquia, Yugoslavia y Rumanía. Aquella alianza no salvó a ninguno de sus miembros, incluida la propia Francia, pero aún hoy no se trata de defenderse de Alemania en el sentido literal de la palabra, sino sólo de un reparto equilibrado de la influencia dentro de la UE.
El cuadrilátero París-Berlín-Roma-Madrid es notablemente asimétrico en el sentido de que es Francia quien ha concluido todos los acuerdos, mientras que los demás socios aún no cuentan con documentos de este tipo entre ellos.
Esta especificidad del diseño plantea dudas sobre su viabilidad general a medio y largo plazo, sobre todo porque exige que los gobiernos proeuropeos de las cuatro capitales sigan sus contornos. Ya ahora el enlace italiano ha abandonado temporalmente, y la situación parece preocupante para P. Sánchez de cara a las próximas elecciones parlamentarias en España en 2023.
En el futuro, la propia implicación de Francia también puede estar en entredicho: Macron dejará el cargo en 2027, y su sucesor no querrá necesariamente recuperar las viejas estructuras. El primer caso en el que los países del cuadrilátero podrían actuar teóricamente como núcleo de la UE podría ser la cuestión de la transferencia de tanques a Ucrania, pero incluso en este caso la decisión seguía dependiendo más de Alemania, ya que sus Leopard eran el principal tema de debate.
Dada la vaguedad general de los acuerdos de Aquisgrán, Quirinale y Barcelona, por el momento parece más importante para los dirigentes franceses no por sus efectos prácticos, sino por el simbolismo político en sí: demostrar su capacidad para diversificar los lazos dentro de la UE, encontrar alternativas al tándem con Berlín.
No hay que descartar que París intente firmar tratados «grandiosos» similares con varios otros Estados europeos en los próximos años. En concreto, Suecia parece una opción realista: si su proceso de adhesión a la OTAN se retrasa indefinidamente, una asociación estratégica con Francia compensaría a Estocolmo (además, París tendría una «entrada» diplomática en el norte de Europa, que hasta ahora no era una gran prioridad para ella).
Un nuevo acuerdo con Polonia es teóricamente posible: ambos países ya están unidos por el llamado «Triángulo de Weimar», que, sin embargo, sólo aplaca en parte las profundas contradicciones sobre el futuro de la UE. Un candidato prometedor es Grecia, que, aunque en una categoría de peso diferente, cuenta con el apoyo militar y técnico de Francia, a diferencia de Turquía.
Sin embargo, no cabe esperar que todos estos esfuerzos en la vía intergubernamental cambien fundamentalmente a la Unión Europea desde dentro o, más aún, influyan en su postura sobre el conflicto de Ucrania. Sea cual sea la figura geométrica con la que acabe Macron, seguirá estando dentro del Occidente colectivo, lo que en las circunstancias actuales prácticamente descarta el diálogo con Moscú.
Notas:
- Alekseenkova E.S., Chikhachev A.Y. El Tractatus del Quirinal: ¿un tratado bilateral sobre el futuro de la UE? // La Europa moderna. 2022. № 3. С. 33-48.
- Spain: a difficult choice under uncertainty / ed. por V.M. Davydov. MOSCÚ: ILA RAN, 2022. С. 5-9.
- Factor China en el Mediterráneo / ed. por O.V. Butorina, E.S. Alekseenkova. Moscú: Instituto de Europa RAS, 2022. С. 17-31.
- Ibid. (España: una elección difícil…). С. 107.
- Rubinsky Y.I., Sindeyev A.A. Franco-German Tandem: Tuning for the Future // Notas Analíticas del IE RAS. 2022. № 29. С. 52-58.
*Alexey Chijachev, Doctor en Ciencias Políticas, Profesor Titular del Departamento de Estudios Europeos, Universidad Estatal de San Petersburgo, Experto RIAC.
Artículo publicado originalmente en RIAC.
Foto de portada: EPA-EFE/QUIQUE GARCIA
