Corea del Norte es uno de los países más sancionados del mundo. Lleva más de 70 años sometido a sanciones estadounidenses e internacionales. Esas sanciones se han producido en tres oleadas superpuestas, primero como resultado de la Guerra de Corea, luego en respuesta a su desarrollo de armas nucleares y, finalmente, para hacer retroceder ese programa nuclear y actividades como la falsificación y el ciberterrorismo.
Estas sanciones han contribuido a aislar a Corea del Norte del resto del mundo. El país no ha acogido del todo bien este aislamiento. A pesar de las antiguas sospechas de influencias externas, Pyongyang ha mostrado un considerable interés en relacionarse con Occidente y con la economía mundial en general. Las sanciones económicas han limitado mucho esta interacción.
Actualmente hay poco apoyo político en Estados Unidos para levantar las sanciones contra Corea del Norte. A pesar de las afirmaciones en contra, la administración Biden se ha instalado en la misma política de facto de «paciencia estratégica» adoptada por la administración Obama. La nueva administración ni siquiera ha revocado la nueva designación de Corea del Norte como Estado patrocinador del terrorismo por parte de la administración Trump.
En general, Estados Unidos considera las sanciones económicas como una herramienta de presión para que Corea del Norte vuelva a la mesa de negociaciones en torno a su programa de armas nucleares. La experiencia con Irán, por ejemplo, sugiere que si el dolor de las sanciones económicas resulta lo suficientemente alto, un país estará más dispuesto a restringir su programa nuclear. Las sanciones pueden entonces reducirse de forma gradual como parte de un acuerdo nuclear como el Plan de Acción Integral Conjunto.
Pero las sanciones económicas no han desempeñado ese papel con Corea del Norte. No han disuadido a Pyongyang de llevar a cabo un programa de armas nucleares, ni han sido responsables posteriormente de empujarla hacia la desnuclearización. A diferencia de Irán, Corea del Norte ha estado sometida a sanciones durante casi toda su existencia y no tiene una fuerte presencia económica internacional que pueda ser penalizada. Ha estado dispuesta a sufrir los efectos del aislamiento para construir lo que considera una disuasión creíble contra los ataques extranjeros.
La política de sanciones de Estados Unidos ha fracasado de forma demostrable. ¿Es posible o probable una política más creíble?
El alcance de las sanciones
Existe cierta controversia sobre si Corea del Norte es el país más sancionado del mundo o sólo el quinto de la lista. Este debate, estimulado por un informe de la Fundación para la Defensa de las Democracias, ha girado en torno a un único punto. Si Corea del Norte no es el país más sancionado del mundo, entonces hay margen para aplicarle aún más sanciones.
Aunque Estados Unidos y Corea del Norte no tengan prácticamente ninguna interacción -sin relaciones diplomáticas, sin comercio, con pocos lazos informales-, algunos actores políticos de Washington seguirían queriendo acumular más sanciones contra Pyongyang. No está claro qué propósito tendrían estas sanciones adicionales: puramente punitivo, un palo más para empujar a Pyongyang a volver a las negociaciones, o un esfuerzo para precipitar alguna forma de cambio de régimen.
Antes de abordar la utilidad del actual régimen de sanciones, echemos un vistazo a las diferentes categorías de prohibiciones que Estados Unidos y las Naciones Unidas han adoptado contra Corea del Norte. Además, Corea del Sur, Japón, Australia y la UE han impuesto sus propias sanciones contra el país.
Las sanciones económicas contra Corea del Norte abarcan el comercio, las finanzas, las inversiones e incluso los trabajadores norcoreanos en países extranjeros. Las primeras fueron impuestas por Estados Unidos tras la Guerra de Corea, cuando Washington impuso un embargo comercial total a Corea del Norte y también congeló todas las participaciones norcoreanas en Estados Unidos. En la década de 1970, Estados Unidos endureció estas restricciones al prohibir la importación de cualquier producto agrícola que contuviera materia prima procedente de Corea del Norte. Estados Unidos también prohíbe cualquier exportación a Corea del Norte si contiene más de un 10% de insumos de origen estadounidense. Hay algunas exenciones humanitarias menores a estas sanciones.
Entre 2004 y 2019, tras el fracaso del Marco Acordado de la era Clinton, el Congreso aprobó ocho proyectos de ley que restringían aún más las interacciones económicas y financieras con Corea del Norte. En el aspecto financiero, Estados Unidos ha bloqueado efectivamente a Corea del Norte para que no participe en el sistema financiero estadounidense, pero sobre todo para que no realice ninguna transacción en dólares. Las sanciones secundarias se dirigen a cualquier país que haga negocios con Corea del Norte, lo que limita aún más el acceso del país a la economía mundial.
Dado que Corea del Norte sigue estando en la lista de Estados patrocinadores del terrorismo, no goza de inmunidad soberana para ser juzgada por determinados actos, como la tortura y las ejecuciones extrajudiciales. Además, Estados Unidos está obligado por las estipulaciones de este reglamento a oponerse a cualquier esfuerzo de Corea del Norte por ingresar en el FMI o el Banco Mundial.
Una lista bastante larga de personas y entidades han sido señaladas para las sanciones, desde funcionarios de alto nivel y directores de bancos hasta empresas comerciales y navieras, pasando por buques específicos e incluso empresarios no coreanos.
Estados Unidos no es el único que impone sanciones a Corea del Norte. El Consejo de Seguridad de la ONU ha aprobado una docena de resoluciones unánimes que prohíben el comercio de armas, artículos de lujo, equipos eléctricos, gas natural y otros artículos. Otras sanciones imponen la congelación de los activos de personas y entidades designadas, prohíben las empresas conjuntas con estas entidades prohibidas y restringen el comercio de mercancías con Corea del Norte.
Japón también ha impuesto sanciones, en gran parte como resultado de las pruebas nucleares y de misiles de Corea del Norte. «Estas medidas congelan ciertos activos norcoreanos y chinos, prohíben el comercio bilateral con Corea del Norte, restringen la entrada de ciudadanos y barcos norcoreanos en territorio japonés y prohíben las remesas por valor de más de 880 dólares», informa Eleanor Albert.
Corea del Sur, Australia y la UE también mantienen sus propias sanciones contra el país.
Los problemas de las sanciones
Independientemente de si Corea del Norte es de hecho el país más sancionado del mundo o de si hay margen para imponer aún más sanciones contra Pyongyang, la conclusión obvia es que las sanciones no han funcionado para cambiar el comportamiento del país. Si acaso, las sanciones han logrado el efecto contrario. Ante una comunidad internacional hostil, Corea del Norte se convenció cada vez más de la necesidad de construir un programa de armas nucleares. Una vez adquiridas esas armas, ha decidido que representan el elemento disuasorio más importante contra la intervención extranjera. En el plano económico, Corea del Norte ha renunciado a los beneficios de la participación formal en la economía mundial y ha desarrollado diversas estrategias para obtener capital mediante actividades en el mercado negro y en el mercado gris.
Además, Corea del Norte elude sistemáticamente las sanciones. Sólo en el ámbito de la energía, según la cobertura de Arms Control Today de una evaluación de la ONU, «en los primeros nueve meses de 2020, Corea del Norte «superó varias veces» el límite anual de 500.000 barriles de importaciones sancionadas al recibir al menos 121 envíos de productos de petróleo refinado». El panel también encontró que Corea del Norte exportó 2,5 millones de toneladas de carbón durante los mismos meses a través de al menos 400 envíos a través de aguas territoriales chinas.»
El sueño de un «régimen de sanciones perfecto» que ahogue todas las interacciones económicas con Corea del Norte es ilusorio mientras haya actores dispuestos a relacionarse con el país. China, porque no quiere una potencia nuclear en colapso en sus fronteras, está dispuesta a mantener a su aliado fraternal con respiración asistida. A pesar de este defecto de diseño, los defensores de las sanciones siempre están ideando una trampa mejor. Ofrecen «sanciones inteligentes» y «sanciones selectivas» para dirigir las medidas punitivas a los que están en el poder. Proponen nuevos mecanismos de aplicación, como la Iniciativa de Seguridad contra la Proliferación, para garantizar una aplicación más eficaz de las sanciones. A menudo se trata de iniciativas muy sofisticadas. Pero el ratón sigue evitando la ratonera.
La expectativa de que Corea del Norte acabe renunciando a su programa nuclear o experimente algún tipo de cambio de régimen también se enfrenta a la evidencia de 70 años de experiencia. Si Corea del Norte ha desafiado estas expectativas durante siete décadas, ¿por qué deberíamos esperar que la capitulación esté a la vuelta de la esquina?
Las sanciones no sólo no han logrado el efecto deseado -una Corea del Norte no nuclear, un régimen más respetuoso con la ley- sino que han producido lo contrario. Además de adquirir armas nucleares, Corea del Norte se ha visto obligada a recurrir a medios obviamente ilegales para generar fondos: contrabando, falsificación, tráfico de productos ilegales. Ha concentrado aún más el poder en el ejército. Se ha aislado aún más de los contactos internacionales que podrían exponer al país a otras ideas y prácticas. El resultado ha sido un país mucho más aislado, parroquial, defensivo y militarista.
Las sanciones, en otras palabras, han producido un círculo vicioso. Cuanto más estrictas son las sanciones, más se convierte Corea del Norte en un país que requiere sanciones.
El enfoque actual de Estados Unidos es transaccional. Si Corea del Norte promete en las negociaciones comportarse de cierta manera y luego cumple sus promesas, Estados Unidos reducirá las sanciones. En varias ocasiones, este enfoque ha dado ciertos resultados. Estados Unidos levantó ciertas sanciones como parte del Marco Acordado en la década de 1990, y luego como parte de las negociaciones de las Conversaciones a Seis Bandas en la década de 2000. Pero cualquier avance en este sentido acabó revirtiéndose.
No es que la lógica de este enfoque transaccional sea errónea. Más bien, existe una profunda división entre Estados Unidos y Corea del Norte que hace que este enfoque sea problemático. En primer lugar, existe una profunda asimetría. La política de sanciones de Estados Unidos está dirigida por diferentes actores: el presidente, el Congreso y el Departamento del Tesoro. Y algunas de estas sanciones se derivan de las sanciones internacionales o contribuyen a ellas, lo que requiere una autoridad diferente para su suspensión.
Pero Corea del Norte es extremadamente jerárquica. El líder tiene autoridad unilateral para dirigir la política, incluso anulando a los militares si es necesario (como ocurrió, por ejemplo, en la promoción del Complejo Industrial de Kaesong frente a las objeciones militares de que el territorio era de naturaleza estratégica y no debía cederse a un proyecto económico intercoreano). Estados Unidos debe acatar los requisitos legales incluidos en la política y la legislación de sanciones; el líder norcoreano puede, con un simple edicto, crear la ley.
En segundo lugar, existe una brecha de confianza entre los dos países. Ambas partes han hecho promesas que, según la otra parte, no se han cumplido. Esto hace que cualquier promesa futura sea mucho más difícil de creer. En general, los norcoreanos no aprecian las disputas que surgen entre los poderes ejecutivo y legislativo de Estados Unidos -como ocurrió con la aplicación de las disposiciones del Marco Acordado en la década de 1990- y consideran que el incumplimiento es resultado de la mala fe y no de la política.
En tercer lugar, hay ciertos supuestos en el enfoque transaccional que no se comparten. Esencialmente, Estados Unidos ve a Corea del Norte como una mula a la que se puede empujar en un sentido u otro mediante una política de «zanahorias y palos». Las sanciones son un gran palo; la eliminación de las sanciones es una gran zanahoria.
Pero Corea del Norte se ve a sí misma como un actor autónomo e independiente. La autodeterminación es uno de los elementos más importantes de la filosofía del país. No ve con buenos ojos a las entidades extranjeras que la tratan como un animal irracional al que hay que empujar y tirar. El carácter transaccional de las negociaciones en torno al programa nuclear del país no tiene en cuenta este enfoque ferozmente independiente.
Más allá de las sanciones
No es fácil acabar con las sanciones de Estados Unidos contra Corea del Norte. Como señala Jessica Lee, «ninguna de las sanciones económicas contra Corea del Norte tiene una cláusula de caducidad, por lo que son difíciles de modificar o eliminar». Las exenciones presidenciales son posibles, pero los presidentes suelen ser reacios a invocarlas debido a la resistencia del Congreso y a la percepción generalmente negativa de Corea del Norte en el discurso público estadounidense.
La tarea más inmediata es considerar una serie de exenciones a las sanciones actuales para garantizar que la comunidad internacional pueda ayudar a evitar un desastre humanitario en Corea del Norte. Incluso el relator especial de la ONU sobre los derechos humanos en Corea del Norte, Tomás Ojea Quintana, ha defendido esta relajación del régimen de sanciones para salvaguardar los medios de vida de los ciudadanos de a pie.
Sin embargo, más allá de la crisis humanitaria, Estados Unidos debería considerar enfoques más radicales hacia Corea del Norte que vayan más allá de las sanciones.
Donald Trump estaba dispuesto a considerar este enfoque más radical en parte porque le gustaban más los grandes gestos y los espectáculos de política exterior que los cálculos políticos cotidianos. Intentó el enfoque descendente de comprometerse directamente con Kim Jong Un. Pero francamente no entendió los términos del compromiso y, cuando se vio frustrado por la aparente falta de reciprocidad de Corea del Norte, volvió a caer en la política por defecto de aplicar aún más sanciones. La virtud del enfoque de Trump era que establecía, al menos en la superficie, una medida de simetría entre las dos partes: dos «decididores» que dejaban de lado los requisitos de procedimiento para llegar a un acuerdo. Pero al final, Trump no estaba dispuesto a abandonar la mentalidad de palo de zanahoria subyacente.
Ninguna administración estadounidense ha considerado seriamente la «opción china» de emprender un acuerdo de ruptura con Corea del Norte comparable al enfoque Nixon-Kissinger de la década de 1970. Este enfoque reduciría y eventualmente eliminaría las sanciones económicas para facilitar el compromiso de Corea del Norte con la economía global con la esperanza de que se convierta en un actor global más responsable, algo en lo que China se ha convertido de hecho (ciertamente en comparación con sus días de Revolución Cultural). Limitada por las reglas de la economía mundial, apartada de las actividades económicas ilegítimas y orientada hacia las legítimas, y consciente de la importancia de preservar los nuevos lazos comerciales, Corea del Norte seguiría poseyendo armas de destrucción masiva -así como un considerable ejército convencional-, pero sería menos probable que considerara utilizarlas.
Estados Unidos adoptó una medida tan radical con China en la década de 1970 para obtener una ventaja geopolítica con la Unión Soviética. Hoy en día podría hacer lo mismo con Corea del Norte para obtener alguna ventaja sobre China.
La principal objeción, por supuesto, es que Estados Unidos renunciaría unilateralmente a una poderosa herramienta de influencia al eliminar las sanciones a Corea del Norte. Pero, como se ha detallado anteriormente, las sanciones no han sido eficaces. En lugar de más palos coercitivos, quizás Estados Unidos debería considerar mejores zanahorias.
Para persuadir a Corea del Norte de que reduzca su programa de armas nucleares, Estados Unidos debería considerar la posibilidad de ofrecer algo parecido al Marco Acordado, pero sustituyendo las centrales nucleares civiles de ese acuerdo por energía renovable. Con la cooperación de China y Corea del Sur, Estados Unidos podría ofrecer ayudar a Corea del Norte a dar el salto a una economía totalmente diferente e independiente de los combustibles fósiles. Después de todo, fue el enorme aumento de los precios de la energía a finales de los años 80 y principios de los 90 lo que contribuyó a precipitar el colapso agrícola e industrial de Corea del Norte, del que nunca se ha recuperado realmente. Una nueva red energética que elimine la dependencia del país de la energía importada sería de gran interés para los dirigentes de Pyongyang.
El actual enfrentamiento entre Corea del Norte y el resto del mundo se basa en dos errores fundamentales. Corea del Norte cree que su programa de armas nucleares le proporciona seguridad a largo plazo. Y el resto del mundo cree que las sanciones económicas acabarán obligando a Corea del Norte a renunciar a ese programa. Ambos conceptos erróneos han generado una serie de acuerdos y negociaciones fallidas.
Estados Unidos, en particular, debe considerar en su lugar un tipo diferente de enfoque basado no en palos más grandes sino en mejores zanahorias que puedan dar a Corea del Norte lo que realmente quiere: el compromiso con la economía global en sus propios términos, basado en una economía interna más fuerte y autosuficiente. Una Corea del Norte más próspera que ya no esté acorralada sería beneficiosa para sus propios ciudadanos, para la seguridad general de la península de Corea y para la comunidad internacional en general.
*John Feffer es el director de Foreign Policy In Focus, donde se publicó originalmente este artículo. Traducido por PIA Noticias.
