¿Lo que está sucediendo?
En septiembre de 2023, los gobiernos militares de Burkina Faso, Mali y Níger establecieron un nuevo organismo de cooperación en materia de defensa y seguridad, la Alianza de Estados del Sahel (AES, por sus siglas en francés). Un alto funcionario de la alianza dijo a Crisis Group que estaba “inspirada en la OTAN”, y establecía un pacto de no agresión y asistencia mutua en caso de ataque a un estado miembro. La formación del bloque se produjo como respuesta directa a la amenaza de intervención militar por parte de la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO), un bloque regional de quince miembros que se opuso a un golpe militar que tuvo lugar en Níger en julio de 2023 y derrocó al gobierno elegido democráticamente. El golpe de Níger fue la sexta toma de poder por parte de los militares en tres años en África Occidental, lo que marcó un nuevo pico de agitación política en una región que ha sufrido violencia yihadista a gran escala durante más de una década.
Las sanciones económicas y financieras inusualmente duras impuestas por la CEDEAO a Níger, junto con la amenaza de una intervención militar si los generales no restablecían el orden constitucional y reinstauraban a Mohamed Bazoum como presidente, reflejaban la creciente frustración en el bloque por la situación en el Sahel. Los golpes de Estado en Malí (2020 y 2021), Guinea (2021) y Burkina Faso (enero y septiembre de 2022) enfurecieron a los Estados miembros de la CEDEAO. Durante las últimas dos décadas, la CEDEAO ha mantenido una política de tolerancia cero ante los golpes militares y las apropiaciones de poder anticonstitucionales entre sus Estados miembros.
Pero en lugar de poner en su lugar al ejército nigerino, las sanciones resultaron contraproducentes. La repentina escasez de alimentos y medicinas y la desaceleración económica alimentaron una oleada de sentimientos anti-CEDEAO en las redes sociales. Muchos nigerinos culparon al bloque regional de sus penurias. Los regímenes militares de Mali y Burkina Faso, que ya estaban sujetos a sanciones de la CEDEAO tras sus respectivos golpes de Estado, se aliaron con sus homólogos nigerinos en la oposición al bloque regional. En enero de 2024, los tres gobiernos anunciaron simultáneamente que se retirarían del bloque.
¿En qué consiste la alianza entre los tres Estados del Sahel?
La nueva alianza ha adoptado objetivos mucho más ambiciosos que la defensa de los tres Estados frente a las sanciones. Los líderes militares de los tres países –Ibrahim Traoré de Burkina Faso, Assimi Goïta de Mali y Abdourahamane Tiani de Níger– firmaron un tratado de confederación en julio de 2024, estableciendo un marco más amplio para la cooperación en materia de defensa y seguridad. La alianza también ha permitido que coordinen sus posiciones diplomáticas frente a las potencias extranjeras. En agosto, los tres países acusaron conjuntamente a Ucrania de apoyar a los grupos rebeldes en el norte de Mali, acusaciones que Kiev ha rechazado.
La creación de la AES ha permitido a estos regímenes militares aislarse al menos parcialmente de la presión externa para que volvieran al poder civil. La CEDEAO, así como los estados occidentales, presionó inicialmente a los regímenes militares para que aceleraran la transición. Los tres gobiernos han dicho que están dispuestos a devolver el poder a los civiles en algún momento en el futuro, pero han postergado la adopción de medidas para hacerlo. El gobierno de Malí ha pospuesto las elecciones dos veces, y la última de ellas ha sido una suspensión indefinida. Uagadugú se comprometió a celebrar elecciones en un plazo de cinco años, mientras que las autoridades de Níger prometieron un retorno al gobierno civil después de una transición de tres años. Sin embargo, no hay indicios de que estos regímenes vayan a ceder el poder en un futuro próximo. La presión externa para obligarlos a hacerlo se ha debilitado. Estos líderes también enfrentan muy poca presión interna, en parte porque tienen un fuerte apoyo popular, pero también debido a las medidas represivas de los gobiernos contra los políticos y la sociedad civil.
Los tres regímenes tienen mucho en común. Dicen que quieren erradicar el terrorismo, afirmar su soberanía y defender su territorio contra amenazas extranjeras, incluido cualquier intento de la CEDEAO de intervenir militarmente en Níger. Han expulsado a los embajadores de Francia, la antigua potencia colonial en los tres estados, y han paralizado en gran medida la cooperación para el desarrollo con otros países occidentales, al tiempo que fortalecen los vínculos con Rusia, Turquía e Irán. Moscú vende a los tres regímenes equipo militar, ha desplegado unos 1.000 combatientes en Malí a través del Grupo Wagner/Cuerpo de África y ha enviado asesores de seguridad a Burkina Faso y Níger. Los tres han adoptado planes para una federación entre ellos, aunque no está claro cómo funcionará eso en la práctica.
Aunque la CEDEAO levantó la mayoría de sus sanciones a Níger y Mali en febrero de 2024, Burkina Faso, Mali y Níger confirmaron en julio que sus decisiones de abandonar el bloque son irreversibles y con efecto inmediato. Sin embargo, el tratado de la CEDEAO estipula que los países deben notificar su salida con un año de antelación antes de que sea efectiva. Ese plazo finalizará el 28 de enero de 2025. A menos que haya algún tipo de acuerdo antes de esa fecha, su salida se hará oficial.
¿Cuáles son las implicaciones de la salida de los tres países de la CEDEAO?
Si se confirma en enero de 2025, la retirada probablemente tendrá graves consecuencias económicas, diplomáticas y de seguridad. En primer lugar, durante sus casi 50 años de existencia, la CEDEAO ha facilitado la libre circulación de personas y bienes, y los ciudadanos de sus quince estados miembros llevan un pasaporte de la CEDEAO. Es probable que la retirada de los tres estados del Sahel altere estos flujos. Millones de burkineses, malienses y nigerinos viven en otros estados miembros de la CEDEAO y, en menor medida, también ocurre lo contrario: la salida de los tres países genera incertidumbre sobre su situación de residencia.
Los efectos de la retirada sobre el comercio y otras actividades económicas también siguen en el aire. Tradicionalmente, las tres naciones del Sahel han dependido de la infraestructura de sus vecinos para importar bienes esenciales como combustible, electricidad, alimentos y productos manufacturados, así como para exportar minerales. Si bien este comercio es vital para la salud de sus economías, también representa una importante fuente de ingresos para los estados costeros de África occidental. Los vínculos económicos entre los países del Sahel han sido modestos en comparación, aunque los tres gobiernos han anunciado planes para impulsarlos.
El abandono de la CEDEAO no significa por sí solo el fin de las relaciones comerciales entre los dos bloques, aunque podría marcar el inicio de vínculos económicos más inestables. Los Estados de ambos bloques siguen conectados por ahora a través de diversos acuerdos bilaterales y multilaterales. Por ejemplo, Senegal y Malí tienen un acuerdo bilateral que facilita el acceso de este último al puerto de Dakar. Los tres países del Sahel también son miembros de la Unión Económica y Monetaria de África Occidental, una unión monetaria integrada por ocho Estados miembros de la CEDEAO que utiliza el franco CFA que garantiza la libre circulación de personas y bienes y ofrece aranceles aduaneros favorables entre los Estados miembros. Pero los regímenes militares del Sahel parecen estar considerando también la posibilidad de abandonar esa unión. Su bloque ha anunciado planes para establecer un banco de inversiones y un fondo de estabilización para fomentar la estabilidad financiera y de precios. Un alto funcionario en Niamey dijo a Crisis Group que estos son los primeros pasos hacia el establecimiento de un banco central y, en última instancia, una moneda común.
En materia de seguridad, los regímenes militares han reprochado a la CEDEAO no haberles prestado suficiente apoyo en su lucha contra los grupos yihadistas. La amenaza que plantean estos grupos también preocupa mucho a sus vecinos del sur, algunos de los cuales han sufrido incursiones militantes mortíferas.
Las críticas de los sahelianos al bloque y a los esfuerzos por frenar el yihadismo en la región tienen cierto mérito. En general, la CEDEAO como organización ha desempeñado un papel limitado en diversas iniciativas subregionales de lucha contra el terrorismo. Los actores occidentales, con tropas sobre el terreno y dinero para apoyar los mecanismos de seguridad regionales, han dominado la agenda, relegando a menudo a la CEDEAO a un segundo plano. Por ejemplo, el G5-Sahel –un plan lanzado en 2014 para promover la colaboración transfronteriza entre tropas de Burkina Faso, Mali, Níger, Mauritania y Chad– sufrió una financiación insuficiente y la percepción de una fuerte influencia francesa. Nigeria, en lugar de la CEDEAO en su conjunto, lideró la Fuerza de Tareas Conjunta Multinacional (MNJTF), que persiguió a Boko Haram y sus afiliados en la cuenca del lago Chad. Ghana encabeza la Iniciativa de Accra, una plataforma que reúne a jefes de Estado y funcionarios de inteligencia regionales con el objetivo de mejorar los esfuerzos de lucha contra el terrorismo.
La cooperación en el marco de la MNJTF y la Iniciativa de Accra se encuentra actualmente en un punto bajo, en parte debido al impasse actual entre los dos bloques. Mientras tanto, el intercambio de información y las operaciones militares transfronterizas entre los Estados del Sahel y sus homólogos costeros han sido, en general, mediocres. La amenaza de la CEDEAO de intervenir militarmente en Níger con tropas de los países costeros erosionó aún más la confianza, dañando estas colaboraciones transfronterizas.
Es poco probable que estos vacilantes esfuerzos de colaboración en materia de seguridad se beneficien de la retirada de la CEDEAO, pero los tres Estados del Sahel están convencidos de que es esencial adoptar un enfoque militar más duro y coordinado entre ellos. Las fuerzas armadas de los tres ya trabajan juntas con regularidad, aunque hasta ahora de forma relativamente discreta, por ejemplo enviándose mutuamente equipos o llevando a cabo operaciones conjuntas. Sus jefes de Estado Mayor anunciaron en noviembre de 2024 que habían creado una fuerza militar conjunta que pronto lanzará operaciones a gran escala, con el objetivo de sustituir al menos parcialmente al G5-Sahel (Malí se retiró del G5-Sahel en 2022, y Níger y Burkina Faso siguieron su ejemplo en 2023). A diferencia del G5-Sahel, que dependía en gran medida de la financiación externa y del apoyo francés, los tres Estados del Sahel afirman tener el control total de su campaña conjunta de seguridad.
Aun así, el mando de la lucha contra el terrorismo que ejercen ahora los ejércitos de los tres países ha dado pocos signos de reducir los niveles de violencia. El año 2023 fue el más mortífero registrado en la región, y 2024 va camino de superarlo. Las bajas civiles, en particular, siguen siendo alarmantemente altas. El 24 de agosto, Burkina Faso sufrió lo que probablemente fue una de las mayores masacres de su historia cuando militantes mataron a tiros a cientos de personas que cavaban una trinchera defensiva en las afueras de Barsalogho, 150 km al noreste de Uagadugú. El mes siguiente, en Malí, los yihadistas mataron a decenas de personas durante un ataque a una escuela de entrenamiento militar y al aeropuerto internacional de la capital, Bamako.
En términos más generales, la salida es un duro golpe para un proyecto de integración regional que ha durado medio siglo y que, a pesar de sus defectos, se ha convertido en el bloque regional africano de mejor desempeño y más integrado económicamente. Sus esfuerzos por regular la agricultura y el pastoreo, así como por frenar el lavado de dinero y los delitos financieros, han fortalecido la estabilidad económica regional. La retirada de los tres países corre el riesgo de romper este entorno regulatorio compartido, debilitar la cooperación y reducir la capacidad de la región para abordar desafíos críticos como la falta de electricidad y la degradación ambiental. A los ojos de los líderes del trío saheliano, la influencia occidental en la CEDEAO ha sido excesiva y es en sí misma una traición a la causa panafricana. Pero la división de los países y los pueblos de África occidental en bloques separados y potencialmente antagónicos no contribuye a los ideales de unidad africana que los nuevos gobiernos de la AES dicen defender.
¿Qué han logrado los esfuerzos diplomáticos desde el anuncio de la retirada de la AES?
Los dos bloques no han aprovechado el retraso de un año para negociar los términos de su separación. En cambio, los esfuerzos de la CEDEAO se han centrado en tratar de evitar el divorcio, pero hasta ahora con un efecto limitado. En julio de 2024, los jefes de Estado de la CEDEAO eligieron al presidente Bassirou Diomaye Faye de Senegal como facilitador del diálogo, en colaboración con el presidente Faure Gnassingbé de Togo. Faye fue elegido para el puesto después de ganar una elección en marzo y trazar un posible camino entre los dos bloques de la región, afirmando la importancia de la soberanía y al mismo tiempo abogando por el cambio por medios democráticos. Faye, su primer ministro Ousmane Sonko, así como el enviado especial Abdoulaye Bathily, han visitado las capitales del Sahel para reunirse con líderes militares. Mientras tanto, Nigeria, que preside la Autoridad de Jefes de Estado de la CEDEAO -el máximo órgano de toma de decisiones integrado por los presidentes de los estados miembros- envió a su jefe del ejército a Níger en agosto para discutir la cooperación militar y el posible regreso de Niamey a la CEDEAO. Se han compartido pocos detalles de esta diplomacia itinerante, mientras que en público las tensiones entre los dos bloques siguen siendo altas.
A pesar de esta iniciativa diplomática, los líderes militares de los tres países del Sahel han insistido en que la salida de sus países es irreversible y han restado importancia a su posible impacto. Entre otras cosas, han expresado su confianza en que el movimiento transfronterizo de personas y bienes entre los países de los dos bloques continuará a pesar de la salida. Además, un alto funcionario que participó en la organización de la retirada de Níger dijo a Crisis Group que, dado el fuerte respaldo público a la medida, dar marcha atrás implicaría un alto costo político, especialmente porque los funcionarios nigerinos dan poco crédito a la idea de que la salida de la CEDEAO tendrá consecuencias perjudiciales.
Por otra parte, los dirigentes de la CEDEAO quieren que los tres países del Sahel se queden, aunque no a cualquier precio. La salida es sin duda el reto más serio que ha afrontado la CEDEAO desde su creación. En esencia, el bloque puede defender sus principios fundadores y correr el riesgo de una fragmentación regional, o extender una rama de olivo a los Estados separatistas, haciendo concesiones a regímenes militares que tienen poco respeto por los valores democráticos. Este dilema parece haber dejado tanto a la Autoridad de Jefes de Estado de la CEDEAO como a su órgano ejecutivo, la Comisión, en una posición incómoda.
¿Cómo deben abordar los gobiernos de África Occidental las tensiones entre los dos bloques?
Tal vez la última oportunidad para que los dos bloques hagan preparativos y eviten un divorcio potencialmente complicado llegue en la cumbre de la CEDEAO a mediados de diciembre. Los jefes de Estado del bloque deberían reconocer públicamente la gravedad de la crisis que enfrenta su organización y ofrecer un aplazamiento excepcional de la salida de los tres países. Como facilitador del diálogo entre los bloques, el presidente Faye podría aprovechar el tiempo adicional para convencer a ambas partes de que el impasse ha ido demasiado lejos y que deberían buscar un compromiso en serio.
Se podrían entonces considerar dos opciones posibles. La más ambiciosa, aunque menos plausible, es tratar de revertir la retirada. Si ésta es la línea de acción preferida, el Presidente Faye podría convencer primero a los jefes de Estado de la CEDEAO de que manifiesten su intención, posiblemente levantando la suspensión de los tres países y luego intensificando los esfuerzos de acercamiento con los tres países sahelianos. Los líderes de la CEDEAO también podrían considerar la posibilidad de respaldar a la confederación AES como baluarte contra la inseguridad regional. Mientras tanto, los jefes de Estado de la CEDEAO también podrían aprovechar la amenaza de ruptura para impulsar reformas internas. En concreto, los líderes del bloque regional podrían revisar su Protocolo Adicional de 2001 para la Buena Gobernanza a fin de sustituir las duras sanciones contra los golpes de Estado por enfoques basados en incentivos que alienten a los Estados miembros a cumplir con los principios de la buena gobernanza.
El Presidente Faye podría argumentar que es poco probable que los tres Estados del Sahel logren sus objetivos de desarrollo y seguridad fuera de la CEDEAO.
Al mismo tiempo, el Presidente Faye podría argumentar que es poco probable que los tres Estados del Sahel alcancen sus objetivos de desarrollo y seguridad fuera de la CEDEAO, y que su decisión de abandonar el país podría perjudicar sus ya frágiles economías y la libertad de movimiento de sus ciudadanos. A mediano y largo plazo, es probable que esas dificultades les cuesten el apoyo popular, especialmente entre quienes tienen empresas o familiares cercanos en otras partes de África occidental.
Sin embargo, Faye debe tener presente que revertir la retirada sigue siendo una posibilidad remota. Durante meses, los esfuerzos diplomáticos se han centrado en ese objetivo, sin ningún resultado. Si resulta imposible preservar la CEDEAO, la segunda opción es que el facilitador trabaje para negociar una separación fluida que minimice el impacto de la retirada sobre la población de la región.
Para ello, el facilitador podría, en primer lugar, impulsar un acuerdo que conceda a los tres países del Sahel un estatus especial, que permita la libre circulación de personas y bienes. Ambos bloques podrían considerar la posibilidad de firmar un acuerdo comercial multilateral y buscar una vía para que las importaciones y exportaciones se muevan sin trabas. La CEDEAO firmó acuerdos similares con Mauritania, que era miembro antes de abandonar la organización en 2000. Si una salida sin sobresaltos es la vía preferida, Faye también podría fomentar acuerdos bilaterales entre los países de los dos bloques para evitar el restablecimiento de visados entre ellos. Los tres Estados del Sahel también podrían encontrarse con la CEDEAO a medio camino acordando avanzar más rápidamente hacia las elecciones y la restauración del régimen constitucional, abordando así una de las principales preocupaciones del bloque sobre la proliferación de golpes de Estado.
Además, Faye podría intentar convencer a ambas partes de la necesidad de salvaguardar la cooperación en materia de seguridad, en particular en lo que respecta al intercambio de información de inteligencia. Esto podría hacerse no sólo a través de la Iniciativa de Accra y la MNJTF, sino también a través de instituciones especializadas de la CEDEAO, como su grupo sobre blanqueo de dinero. Por último, podría impulsar la continuación de los proyectos y programas de desarrollo en curso financiados a través del bloque hasta que se completen.
La CEDEAO se encuentra en un momento crítico, ya que se enfrenta a la perspectiva de una división agria entre los países costeros y los del Sahel. La cumbre del bloque en Abuja este mes determinará cómo se prepara para manejar la separación y si puede evitar que la disputa política actual profundice una división duradera. Lo ideal sería que los jefes de estado de la CEDEAO utilizaran la cumbre para orientar al bloque hacia una estrategia que preserve la unidad regional o allane el camino para una salida de los estados del Sahel que implique el menor daño posible a la seguridad y el bienestar públicos, dejando la puerta abierta a un rápido retorno de esos países. Dado que los estados del Sahel muestran pocos signos de pragmatismo en público, no será una tarea fácil.
