El 12 de septiembre, Egipto, Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos y Estados Unidos anunciaron una hoja de ruta conjunta para poner fin a la devastadora guerra civil de Sudán, que duró dos años y medio. El anuncio, en sí mismo, representó un gran avance. Poco después de su estallido en Jartum en abril de 2023, el conflicto involucró a diversos actores regionales. Egipto y varios otros estados vecinos han apoyado al general Abdel Fattah al-Burhan, jefe de las Fuerzas Armadas Sudanesas (FAS) y al gobierno, ahora con sede en Puerto Sudán; los Emiratos Árabes Unidos —y, cada vez más, otros países que dependen de Abu Dabi, como Chad— han respaldado a Mohamed Hamdan Dagalo (conocido como Hemedti), líder de las Fuerzas de Apoyo Rápido (FAR) rebeldes, quien había sido el lugarteniente de Burhan en la anterior junta militar de Sudán.
Los patrocinadores del plan, conocidos colectivamente como el Quad, son, por lo tanto, potencias árabes con gran influencia en Sudán (incluida Arabia Saudí, que en su mayoría ha buscado mantenerse neutral) y Estados Unidos. Lograr un acuerdo de este tipo entre estos países extranjeros había resultado difícil durante mucho tiempo, y se necesitaron meses de negociaciones de alto nivel lideradas por Estados Unidos para alcanzar un acuerdo sobre una hoja de ruta conjunta. El plan preveía una tregua humanitaria de tres meses entre las dos facciones en pugna. A esto le seguiría un alto el fuego permanente y un proceso político liderado por los sudaneses para elegir un nuevo gobierno civil.
Tras años de cruentos combates, surgió la esperanza de que finalmente hubiera una manera de poner fin a una catástrofe que ha causado la muerte de hasta 150.000 personas, ha desplazado a una cuarta parte de los 50 millones de habitantes del país y ha dejado a innumerables sudaneses sin servicios esenciales. Sin embargo, el plan ya parece estar estancado. Los combates en Sudán han continuado con furia, y las Fuerzas Armadas Sudanesas han rechazado públicamente la propuesta. Un acercamiento entre Egipto, Arabia Saudí y los Emiratos Árabes Unidos era un primer paso necesario, pero aún existe una brecha que separa a las partes en conflicto. Tampoco está claro si la nueva administración estadounidense está preparada para el difícil compromiso a largo plazo que se requeriría para que el plan se materialice.
De hecho, en medio de una retirada generalizada de Estados Unidos de la región y el ascenso de ambiciosas potencias intermedias cercanas, la cuestión más importante es que Estados Unidos ya no posee la influencia que antes tenía para respaldar los procesos de mediación en muchas partes de África, lo que requiere formatos complejos como el Quad. Entre los actores externos, Washington ejerció, con diferencia, la mayor influencia sobre el Cuerno de África en la década de 1990 y la primera década de este siglo. Si bien se extralimitó considerablemente en algunas de sus intervenciones, le dio a la pacificación un centro de gravedad.
Pero en los últimos 15 años, la influencia de Estados Unidos ha disminuido. Al mismo tiempo, las potencias regionales en ascenso han descubierto oportunidades comerciales y diplomáticas e intentado acercar el Cuerno de África, política y económicamente, a Oriente Medio. Esto ha generado en la región inversiones necesarias, y algunas de estas potencias han demostrado ser hábiles mediadores. Sin embargo, el patrocinio del Golfo a las partes en conflicto ha dificultado considerablemente la resolución de los conflictos.
En este sentido, la guerra en Sudán se ha convertido en un presagio de cómo podrían ser más guerras en el futuro: desordenadas y aparentemente insolubles, que atraen a cada vez más potencias extranjeras rivales, cada una con sus propios intereses irreconciliables. Una vez que comienzan, este tipo de guerras son muy difíciles de terminar, porque ningún actor tiene la autoridad para convocar a todos los actores ni controlar a las demás potencias extranjeras. Pueden ser extremadamente destructivas, dado el armamento avanzado que ahora pueden aportar los extranjeros. Y la dinámica competitiva que inflama estos conflictos en primer lugar a menudo los condena a continuar, ya que diferentes países respaldan marcos rivales o compiten por el derecho a ser pacificadores. Los acuerdos de paz que llegan a buen puerto rara vez logran más que congelar un statu quo fracturado.
PUNTO DE ANCLAJE
El Cuerno de África ha sido vulnerable durante mucho tiempo a la influencia de amplios cambios geopolíticos. Durante la Guerra Fría , el Cuerno fue un epicentro de guerras indirectas entre Estados Unidos y la Unión Soviética; al acercarse el fin de la Guerra Fría, la región experimentó convulsiones políticas: cambio de régimen en Etiopía, colapso del Estado en Somalia y guerras civiles en Sudán. Pero aunque la era posterior a la Guerra Fría comenzó con una conmoción, se estabilizó en cierta medida a medida que Estados Unidos se convirtió en la principal fuente de influencia externa. Utilizando abundantes incentivos, así como fuerza diplomática a nivel regional, Washington llegó a desempeñar un papel crucial en el intento de estabilizar el volátil Cuerno.
Su historial fue muy accidentado: desde que Estados Unidos autorizó la invasión etíope de Somalia en 2006, una insurgencia islamista se ha apoderado de amplias zonas del país. A partir de la década de 1990 en Sudán, Estados Unidos apoyó a una insurgencia con base en el sur para presionar al gobierno islamista de Jartum, lo que resultó en la secesión de Sudán del Sur. La nueva nación se sumió rápidamente en una guerra civil, y el norte de Sudán atravesó dificultades económicas. En términos más generales, la agenda liberalizadora de Estados Unidos apenas logró fortalecer la gobernanza de los estados débiles.
Aun así, la relativa hegemonía y el compromiso constante de Estados Unidos ayudaron a consolidar la estabilidad interestatal básica y a centralizar los esfuerzos de paz. Aunque las disputas fronterizas entre los estados del Cuerno de África se agravaron, pocos líderes locales se arriesgaron a la censura que conllevaría la anexión directa de territorios vecinos. Cuando estallaron guerras fronterizas o guerras civiles importantes, Estados Unidos orientó los intentos hacia resoluciones diplomáticas, a menudo respaldando iniciativas multilaterales. Los funcionarios estadounidenses, por ejemplo, respaldaron el acuerdo de Argel (elaborado por la ONU y la Organización de la Unidad Africana) que Etiopía y Eritrea firmaron en 2000. La crisis de Darfur a principios del siglo XX atrajo la atención tanto de los líderes como del público estadounidense, y Washington presionó a los negociadores sudaneses para que aceptaran el proceso de paz de 2005, liderado por Kenia, que puso fin a la guerra civil anterior de Sudán y se coordinó estrechamente con la supervisión de la Unión Africana de la partición de Sudán y Sudán del Sur. En 2012, la presión estadounidense fue clave para detener una breve invasión de Sudán por parte de Sudán del Sur, que corría el riesgo de convertirse en una nueva guerra interestatal.
Los países europeos siguieron en gran medida el ejemplo de Estados Unidos en Sudán, y las potencias regionales, en su mayoría, no cuestionaron los procesos diplomáticos respaldados por Estados Unidos. Cuando una propuesta de paz multilateral no contaba con el respaldo estadounidense (como el intento de la Unión Africana de mediar en Libia en 2011, antes de la caída del régimen de Muamar el Gadafi), rara vez prosperaba.
DERIVA CONTINENTAL
Sin embargo, en la última década, la capacidad de Estados Unidos para moldear la estrategia internacional hacia Sudán ha disminuido constantemente. A medida que Estados Unidos intentaba repetidamente centrar su atención en China y permanecía inextricablemente enredado en las disputas en Oriente Medio, la estabilidad del Cuerno de África fue perdiendo importancia en la lista de prioridades de Washington: algo deseable, pero no esencial. Princeton Lyman, enviado especial del presidente estadounidense Barack Obama a Sudán y Sudán del Sur, dirigía una amplia oficina con más de 20 empleados, incluyendo algunos destacados de los Departamentos de Defensa y del Tesoro, y reportaba directamente a la Casa Blanca, muy lejos de los recursos con los que contaban los enviados especiales estadounidenses más recientes a la región, quienes carecen de equipos y reportan a la oficina para África del Departamento de Estado.
Y donde Estados Unidos veía principalmente problemas y dificultades por resolver, algunas potencias regionales intermedias vieron nuevas oportunidades. Estados Unidos había enviado ayuda exterior gestionada por sus propias burocracias, pero las potencias del Golfo y Turquía comenzaron a ofrecer inversión directa al Cuerno de África. En 2006, el gigante logístico Dubai Ports World, con sede en los Emiratos, obtuvo un contrato de 30 años para operar el principal puerto de Yibuti, lo que dio inicio a una iniciativa más amplia de Abu Dabi para controlar los puertos de todo el este de África. Sus inversiones en infraestructura se expandieron posteriormente hacia el interior, incluyendo acuerdos minerales, proyectos energéticos y corredores comerciales en diversos países. Turquía, por su parte, también invirtió en nuevas alianzas comerciales y de seguridad en todo el Cuerno de África, especialmente en países con territorios que antaño habían estado vinculados al Imperio Otomano.
La lucha por la influencia en el Cuerno de África se intensificó tras la Primavera Árabe de 2011. Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos culparon a Qatar y Turquía de respaldar el levantamiento popular. El esfuerzo de cada país por debilitar el poder de Qatar consistió en intentar excluirlo del Cuerno de África y presionar a los estados de la región para que tomaran partido. También incrementaron sus inversiones comerciales. Según un memorando del Foro Económico Mundial de abril de 2024, durante la última década, los Emiratos Árabes Unidos han invertido 59 000 millones de dólares en África, lo que los convierte en el cuarto mayor inversor extranjero directo del continente (casi alcanzando a China, la UE y Estados Unidos), mientras que Arabia Saudita ha invertido 26 000 millones de dólares; muchas de estas inversiones se concentran en el Cuerno de África. Y a medida que las potencias del Golfo comenzaron a cuestionar la longevidad de los compromisos de seguridad de Estados Unidos en Oriente Medio, algunas se esforzaron por construir de forma más intencionada una influencia en el Mar Rojo que pudiera proteger sus intereses.
Surgió una retroalimentación. La disminución del compromiso estadounidense con el Cuerno de África y otras partes de África amplió el margen de intervención de las potencias intermedias, y la creciente influencia de estas potencias disminuyó el rendimiento de las inversiones diplomáticas de Estados Unidos, acelerando su repliegue estratégico. Estas potencias intermedias introdujeron inversión extranjera directa en el Cuerno de África y, en ocasiones, intentaron contribuir a la resolución de conflictos. Qatar, por ejemplo, ayudó recientemente a mediar en la desescalada entre la República Democrática del Congo y Ruanda, y el año pasado, Turquía calmó las tensiones entre Etiopía y Somalia. Pero, inevitablemente, los diferentes esfuerzos también compitieron o, en ocasiones, se contrapusieron, lo que generó inestabilidad.
ESPACIO CENTRAL
Sudán se ha convertido en el epicentro de esta pugna entre potencias intermedias. Sus ricas tierras agrícolas a lo largo del Nilo y su ubicación estratégica en la confluencia de los mundos africano y árabe —conectando África central con el Mar Rojo y África oriental— lo hacen de suma importancia para las economías y la seguridad de las potencias vecinas. En 2018, el desastroso reinado de tres décadas del dictador islamista sudanés Omar al-Bashir perdió fuerza cuando una revuelta iniciada por jóvenes sudaneses lo derrocó. Se estableció un gobierno civil incipiente, cuyo éxito le interesaba a Washington.
Esta fue una oportunidad histórica para Sudán. Después de que Burhan y Hemedti, los líderes militares, impusieran una junta tras la caída de Bashir, Estados Unidos, así como algunos países europeos y africanos, se esforzaron por respaldar a los líderes civiles y a los manifestantes en las calles. Ayudaron a negociar un acuerdo de reparto de poder entre la junta y los políticos civiles, que incluyó una eventual transición a un gobierno civil pleno.
Pero la cambiante dinámica de poder en la región favoreció a los generales, quienes mantenían estrechos vínculos con Egipto, Arabia Saudita y Emiratos Árabes Unidos. Estados Unidos (y Europa) no aprovechó la oportunidad para respaldar la transición civil de Sudán: por ejemplo, Washington no levantó las restricciones financieras impuestas a Jartum durante la era Bashir hasta diciembre de 2020, lo que debilitó la administración civil en sus inicios. En 2021, Burhan y Hemedti derrocaron al efímero gobierno de transición mediante un golpe de Estado.
Tras el estallido de la guerra dos años después entre las Fuerzas Armadas Sudanesas de Burhan y las Fuerzas de Defensa de Sudán de Hemedti, Egipto incrementó de inmediato su apoyo público y encubierto a las Fuerzas Armadas Sudanesas. Estas obtuvieron nuevos apoyos, incluyendo el de Turquía (que, al igual que los Emiratos Árabes Unidos, busca controlar un puerto del Mar Rojo en Sudán), así como el de Argelia, Irán y Qatar. Todos estos países reconocieron el régimen de Burhan como el gobierno legítimo de Sudán.
Los Emiratos Árabes Unidos siguen negando que estén armando y financiando a las Fuerzas de Seguridad Revolucionarias (RSF). Sin embargo, funcionarios africanos, árabes, estadounidenses y europeos creen ampliamente que los Emiratos Árabes Unidos están detrás de la masiva operación logística que ha abastecido a las RSF. La principal ruta de suministro del grupo actualmente atraviesa territorio libio controlado por el poderoso general y político Khalifa Haftar, un estrecho aliado de los Emiratos Árabes Unidos. Si bien los Emiratos Árabes Unidos tienen numerosos intereses en Sudán (incluido el oro), es fácil exagerar el grado en que su participación en el conflicto constituye una apropiación de recursos. Sus esfuerzos parecen estar impulsados por un deseo mucho más amplio de proyectar poder a través del poder económico, que abarca el norte, centro y este de África, y una aparente negativa a sentar un precedente abandonando una representación beligerante. Los Emiratos Árabes Unidos también han cuestionado públicamente la alianza táctica de Burhan en tiempos de guerra con exfuncionarios de Bashir, dada la aversión de Abu Dabi a la ideología islamista.
Oficialmente, Arabia Saudita se ha mantenido neutral en el conflicto sudanés. Sin embargo, ha reforzado su apoyo diplomático y económico a las Fuerzas Armadas Sudanesas, asesorando estrechamente a sus líderes y defendiendo sus intereses en foros internacionales. El este de Sudán se encuentra justo al otro lado del Mar Rojo, frente a Yeda, La Meca y numerosos proyectos de desarrollo de gran envergadura más al norte de la costa saudí. Riad teme que, si el Estado sudanés se derrumba por completo, sus adversarios puedan afianzarse allí y la inestabilidad se extienda al Mar Rojo, lo que generaría inseguridad, tráfico de personas y extremismo, y reduciría su capacidad para capitalizar el potencial de la costa saudí como centro logístico y turístico. También le preocupa una mayor propagación de la crisis a Egipto, un aliado clave.
Esta maraña de influencias externas refleja una tendencia continental. En un informe de 2024, el Instituto de Investigación para la Paz de Oslo concluyó que, durante la última década, el número de conflictos en África se había duplicado y que «los conflictos civiles se han internacionalizado cada vez más». El informe prosiguió: «Uno o más gobiernos de terceros países participan en el conflicto aportando o desplegando personal de combate en apoyo del objetivo de cualquiera de las partes».
GUERRA SIN PAZ
A pesar de su expansión, el conflicto está polarizando la región en dos bloques principales: pro-SAF y pro-RSF. Eritrea ahora brinda apoyo directo a las SAF, mientras que Yibuti brinda apoyo retórico. En mayo, el presidente yibutiano, Ismail Omar Guelleh, en una inusual entrevista con los medios, acusó a los Emiratos Árabes Unidos de desestabilizar la región. El presidente eritreo, Isaías Afwerki, hizo lo mismo. Mientras tanto, Chad, la República Centroafricana, Etiopía, Kenia, el este de Libia, partes de Somalia, Sudán del Sur y Uganda —todos países que mantienen relaciones financieras o de seguridad clave con los Emiratos Árabes Unidos— mantienen relaciones amistosas con las RSF, aunque algunos (como Etiopía y Sudán del Sur) han intentado mantener la neutralidad.
Sin embargo, esta laxa organización de bloques no facilita la resolución del conflicto. La maraña de intereses regionales no solo ha agravado la guerra, permitiendo que tanto las Fuerzas de Defensa de Arabia Saudita (FDR) como las Fuerzas Armadas Sudafricanas (FAS) sigan combatiendo a pesar de las derrotas, sino que también ha imposibilitado prácticamente la pacificación. El conflicto no pudo ser zanjado de raíz porque diversas potencias compitieron por ejercer de mediadores. Y los esfuerzos de mediación han carecido de un centro de gravedad. En los primeros seis meses tras el estallido del conflicto, funcionarios estadounidenses y saudíes se unieron para intentar mediar en la paz entre las FDR y las FAS. Este proceso marginó a Egipto y los Emiratos Árabes Unidos, y dos rondas de conversaciones en Yeda lograron escasos avances.
Los jefes de Estado de Yibuti, Etiopía y Kenia casi lograron que Burhan y Hemedti se reunieran cara a cara en diciembre de 2023. Pero sin el respaldo de países árabes clave, esa iniciativa fracasó, al igual que un esfuerzo de mediación de Egipto y los Emiratos Árabes Unidos a principios de 2024. Un intento estadounidense de agosto de 2024 de organizar conversaciones de paz en Suiza fracasó después de que las Fuerzas Armadas Sudanesas (FAS), ante la insuficiente presión colectiva de sus aliados árabes para asistir, se negaran a presentarse.
La segunda administración Trump ha cambiado de rumbo y ha intentado centrarse en lograr la sintonía de Egipto, Arabia Saudita y Emiratos Árabes Unidos sobre cómo debería terminar la guerra. Este esfuerzo comenzó en junio y ha sido encabezado por Massad Boulos, asesor especial de Estados Unidos para África y suegro de Tiffany Trump. Pero incluso después del anuncio a mediados de septiembre sobre el acuerdo alcanzado, Burhan se distanció de la propuesta y las Fuerzas de Defensa de Arabia Saudita (RSF) intensificaron sus ofensivas militares.
La pacificación no solo se ha vuelto más compleja en Sudán, sino también necesariamente menos ambiciosa. Cuantos más intereses exigen un acuerdo, menor es el solapamiento entre todas sus demandas. Los acuerdos de paz integrales (como el de 2005 que puso fin a la guerra civil anterior en Sudán) han sido sustituidos por ceses del fuego que apenas logran congelar el statu quo, porque eso es todo en lo que todos pueden ponerse de acuerdo.
¿EQUIPO DE RIVALES?
Mientras la pacificación, e incluso el logro de un alto el fuego, se debaten en Sudán, su devastadora guerra continúa intensificándose. Armas nuevas y de mayor potencia siguen llegando al país, incluyendo drones avanzados y tecnologías antidrones. En mayo, por ejemplo, después de que las Fuerzas Armadas Sudanesas recuperaran Jartum, las Fuerzas de Defensa de Sudán (FAR) lanzaron ataques con drones de largo alcance contra Puerto Sudán, ubicado justo al otro lado del Mar Rojo desde Yeda, lo que representó una drástica expansión del alcance de la guerra. La guerra ya ha colapsado Jartum y expulsado a sus clases profesionales, educadas y creativas a la diáspora. Ninguna potencia externa tiene por sí sola la influencia suficiente para obligar a las partes beligerantes a negociar. Incluso si un esfuerzo de mediación de la administración Trump logra mayores avances, dependerá de la decisión de las potencias regionales de optar por la paz en lugar de la guerra.
Y la implacable trayectoria de la guerra sugiere que la competencia regional podría traspasar las fronteras de Sudán. Etiopía y Eritrea han mantenido una paz frágil desde que la guerra entre ambos países terminó en el año 2000, pero la tensión entre ellos aumenta constantemente, lo que genera temores de que estalle una nueva guerra interestatal. Una nueva guerra entre Etiopía y Eritrea podría resultar incluso más mortífera que el conflicto de Sudán y podría fácilmente fusionarse con la guerra en Sudán, dada la polarización existente en la región: Yibuti, Egipto y Arabia Saudita probablemente se aliarían con Eritrea, mientras que Emiratos Árabes Unidos es el principal aliado extranjero del primer ministro etíope, Abiy Ahmed.
El discurso sobre un mundo multipolar emergente suele asumir que sus principales puntos de conflicto surgirán de la competencia entre grandes potencias: China y Rusia, además de Estados Unidos. El caso sudanés muestra cómo pueden surgir conflictos inmanejables fuera de las esferas de influencia centrales de estos países. En el Cuerno de África, numerosas potencias regionales intermedias en ascenso, con intereses e influencia diferentes pero coincidentes, están superando cada vez más a China y Rusia, cuyas intervenciones en la región aún son limitadas.
En agosto, las Fuerzas de Defensa de Sudán (RSF) juramentaron a su propio gobierno sudanés paralelo, con sede en Darfur. Esta medida profundizó la división de facto del país en dos zonas administrativas separadas, creando nuevas barreras a cualquier intento de recomponer Sudán. Estados Unidos seguirá siendo indispensable en los esfuerzos por revertir dicha división de facto, sobre todo porque sigue siendo la única superpotencia interesada en hacerlo.
El desastre de Sudán podría convertirse en una amarga pero valiosa lección sobre la extralimitación para las potencias regionales, impulsándolas a aprender a gestionar su competencia, idealmente sin depender tanto de Estados Unidos como intermediario. Pero la perspectiva de desempeñar un papel menor no debe ser una excusa para que Estados Unidos se retire. Algunos en Washington argumentan que, dado que influir en el proceso de paz en el Cuerno de África es más difícil que antes, el gobierno estadounidense debería retirarse considerablemente. Pero eso solo fomentará aún más inestabilidad. Washington deberá aprender a adaptarse y contribuir a los procesos de mediación en los que es uno de los diversos actores, no quien decide. De lo contrario, guerras catastróficas como la de Sudán podrían multiplicarse.
*Alan Boswell es director para el Cuerno de África en el International Crisis Group
Artículo publicado originalmente en Crisis Group
