Cuando hace un año comenzó la operación militar especial (OME) de Rusia en Ucrania, no fueron muchos los países que sorprendieron a Moscú al alza por su actitud ante los cambios globales. Sin embargo, éste fue el caso de Georgia. Aunque es obvio que el país alberga ambiciones de una integración euroatlántica, con sus fuerzas políticas compitiendo por el amor a Occidente, Tiflis ha rechazado sin embargo la opción de una guerra de sanciones con Rusia.
Georgia asombró a todos ya el 25 de febrero, cuando el Primer Ministro Irakli Garibashvili, tras pedir a la comunidad internacional que hiciera lo necesario para detener los combates, anunció que Tiflis no se sumaría a las sanciones financieras y económicas de Occidente contra Rusia. Mientras se aprobaban los paquetes de sanciones antirrusas de Estados Unidos y la UE, Georgia aclaró su postura: el país cumple todas las restricciones internacionales para evitar ser vapuleado por el Occidente colectivista, pero opta por no imponer ninguna restricción a su comercio con Rusia, a diferencia de muchos otros Estados.
Como resultado, Georgia vivió casi de la misma manera en 2022, como otros socios y aliados de Rusia, luchando por no ser golpeada por sanciones secundarias o revelando su ayuda a Rusia para eludir las restricciones. Los vínculos de transporte no se han cortado, los contactos económicos siguen ampliándose e incluso podríamos hablar de un apogeo de las relaciones ruso-georgianas en medio del OME. Georgia sólo se diferencia de Kazajstán, Bielorrusia, Azerbaiyán y otros Estados próximos a Moscú en que Tiflis apoya formalmente todos los documentos internacionales antirrusos, tomando partido por Estados Unidos y la UE en cada votación en la ONU, porque el gobierno de Garibashvili aún no ha renunciado a sus aspiraciones europeas.
Una Georgia anterior a febrero
Para entender cómo Georgia consigue combinar un rumbo prooccidental con su desafío a los mandatos antirrusos de Estados Unidos y la UE (que no impone más que respeto, según Serguéi Lavrov), es necesario recordar la dinámica que se desarrolla en el triángulo Rusia-Georgia-Occidente en vísperas del 24 de febrero de 2022.
El Estado georgiano moderno existe desde hace poco más de 10 años. El 1 de octubre de 2012, el partido “Sueño Georgiano”, estrechamente asociado al multimillonario Bidzina Ivanishvili, ganó las elecciones parlamentarias contra el Movimiento Nacional Unido (MNU) del presidente Mikheil Saakashvili, poniendo fin a nueve años de gobierno de Saakashvili. En 2010, el líder de la “Revolución de las Rosas” introdujo enmiendas en la Constitución georgiana que limitaban significativamente los poderes del presidente, ya que planeaba gobernar el país indefinidamente como primer ministro tras sus dos mandatos presidenciales, pero -dada la derrota del UNM en las elecciones- perdió el poder de la noche a la mañana.
El Sr. Ivanishvili estableció su “Sueño Georgiano” con el propósito expreso de arrebatar el poder a Saakashvili y transferirlo a gestores menos “nocivos” y más eficientes, para transformar Georgia en una “nación con rasgos humanos”, ni más ni menos. La agenda política del “Sueño Georgiano” se diferenciaba del programa de la UNM por su enfoque moderado, pero no por la estrategia: Ivanishvili mantuvo la aspiración al ingreso en la UE y la OTAN en la política exterior del país, intensificando la cooperación plena con ambas organizaciones, y no renunció a las reivindicaciones sobre Abjasia y Osetia del Sur.
El multimillonario sólo quería salvar a Georgia -y probablemente a sí mismo- de Mikheil Saakashvili, así que en cuanto el asediado presidente huyó del país antes de que expirara su mandato, Ivanishvili se retiró de nuevo a la sombra de la política georgiana, cediendo el cargo de primer ministro a Irakli Garibashvili, de 31 años.
La moderación en las opciones de política exterior del Sueño Georgiano se reflejó principalmente en la reanudación del comercio con Rusia, que se había suspendido cuando Saakashvili estaba en el poder. Como era de esperar, Moscú acogió con satisfacción la llegada de un líder más sagaz a Georgia y respondió favorablemente a la iniciativa de Ivanishvili de establecer un formato bilateral para debatir las cuestiones que no forman parte de la agenda política en las Discusiones de Ginebra sobre Seguridad y Estabilidad en Transcaucasia.
Ya en diciembre de 2012, el viceministro de Asuntos Exteriores ruso, Grigory Karasin, y el enviado especial del primer ministro georgiano, Zurab Abashidze, iniciaron en Ginebra un diálogo plurianual sobre cuestiones bilaterales (el lugar se trasladó posteriormente a Praga). En enero de 2013, Ivanishvili mantuvo una breve reunión con el primer ministro ruso, Dmitri Medvédev, al margen del Foro Económico de Davos, en la que subrayó que Tiflis tenía la intención de restablecer las relaciones con Moscú.
Ese mismo año, las empresas georgianas volvieron a Rusia, y las rusas regresaron a Georgia. Ivanishvili actuó de la forma más pragmática posible: era necesario dejar de lado las cuestiones políticas difíciles de resolver y reconstruir los lazos con Rusia destruidos por Saakashvili, siempre que fuera posible. Es cierto que no cabía esperar una reanudación de las relaciones diplomáticas entre Tiflis y Moscú en un futuro previsible (lo que es cierto incluso ahora, 10 años después), pero Georgia es un Estado pequeño, alejado de los centros de poder hacia los que gravita, mientras limita con una potencia tan enorme como Rusia. Tiflis
Tiflis simplemente no puede permitirse ni seguir en conflicto con Moscú ni cerrarse al mercado ruso. Los juegos antirrusos de Saakashvili eran pura locura, que naturalmente culminó en la Guerra de los Cinco Días de 2008, por lo que Ivanishvili quería que Georgia volviera a la senda de la prudencia.
Así, a finales de 2012, el nuevo Estado georgiano separó conceptualmente las dos vías de sus relaciones con Rusia: la política y la económica, para no volver a mezclarlas. Georgia votó a favor de todas las medidas antirrusas adoptadas por Occidente tras el golpe de Estado en Ucrania y la reunificación de Crimea con Rusia en 2014, pero no impuso ninguna restricción económica a su comercio con Rusia.
Por el contrario, durante los años de presión inicial de las sanciones occidentales sobre Rusia, el volumen de negocio comercial ruso-georgiano mantuvo un crecimiento constante, alcanzando un máximo de 1.355 millones de dólares en 2018 durante la era pre-Covid. En la vía europea, Tiflis firmó con éxito el acuerdo de euroasociación en 2014, entrando en el régimen de exención de visados con la UE en 2017, ante la perspectiva de convertirse en candidato a la adhesión a la UE una vez cumplidas las condiciones de la Comisión Europea. La prudencia permitió a Georgia lograr un resultado beneficioso para todos, ya que mantuvo relaciones normales tanto con Rusia como con Occidente.
De hecho, bajo el “sueño georgiano”, la república caucásica aprovechó cualquier oportunidad para reforzar sus posiciones. Como única ruta Este-Oeste abierta en el Cáucaso Sur en medio del conflicto armenio-azerbaiyano y dadas las tensas relaciones entre Teherán y Bakú, Georgia se aseguró su participación en proyectos económicos globales como el Corredor Meridional de Gas, que ayuda a la UE a importar gas azerbaiyano (11,5 bcm en 2022), y el ferrocarril Bakú-Tbilisi-Kars (432 mil toneladas de carga transportadas por él en 2022).
El BTK se convirtió en el billete de entrada de Georgia a los proyectos de transporte interregional de China (Un Cinturón, Una Ruta y el Corredor del Medio) debido a la posibilidad de transportar cargas por ferrocarril desde Bakú a puertos tanto turcos como georgianos. Tiflis entró en la turbulenta década de 2020 como un Estado regional de éxito centrado en los intereses nacionales y en la cooperación mutuamente beneficiosa con todos.
El factor Saakashvili
Los factores irritantes a los que Georgia ha tenido que hacer frente en su política exterior son también dignos de mención. Todos ellos giran en torno a la figura del expresidente Mikheil Saakashvili. Tras huir del país en 2013, no ha renunciado a reclamar el poder en Georgia, aunque no disponga de herramientas legítimas para recuperarlo.
Su Movimiento Nacional Unido (UNM) perdió la mayoría del electorado para convertirse en un blanco conveniente del Sueño Georgiano, que en sus primeros cuatro años explicó todos los problemas a los que se enfrentaba Georgia debido a los fracasos del régimen de Saakashvili. Cuando quedó claro para los analistas y los ciudadanos de a pie que el propio Sueño no estaba funcionando de forma muy eficaz, la fuerza gobernante les planteó una alternativa: “o nosotros o Saakashvili”, lo que literalmente significaba un llamamiento a elegir el menor de dos males.
Tras tomarse unas vacaciones, obtener un pasaporte ucraniano y conseguir un puesto como presidente de la Administración de la región de Odesa, Mijaíl Saakashvili se dispuso a crear problemas para el “sueño georgiano”. Cabe señalar que el comportamiento extravagante del político creó más problemas para sí mismo y para su partido, porque la gente votaba cada vez menos al UNM (65 escaños en el Parlamento en 2012, 27 escaños en 2016, 36 escaños en la coalición con otros cuatro partidos en 2020).
El ex presidente, sin embargo, aparentemente vio algo de sentido en el puro sabotaje. Además, no estamos hablando de una campaña de información regular contra el “sueño georgiano” en los medios de comunicación bajo el control de Saakashvili, sino de acciones mucho más serias.
En primer lugar, la UNM recurrió a las provocaciones antirrusas, utilizando cualquier contacto ruso-georgiano como pretexto para fomentar las protestas y los disturbios. Se hizo habitual acusar falsamente al Sueño Georgiano de ser prorruso y celebrar mítines bajo esas banderas. La provocación más exitosa fue una “travesura” agresiva contra delegados rusos en el parlamento georgiano durante la sesión de la Asamblea Interparlamentaria sobre Ortodoxia, celebrada el 20 de junio de 2019.
A continuación, miembros de la UNM formaron piquetes en la tribuna e interrumpieron los trabajos de la Asamblea General. Los delegados rusos tuvieron que ser escoltados fuera del edificio, y por la noche se organizó una concentración a gran escala, en la que los colaboradores de Saakashvili instigaron a los manifestantes a asediar el Parlamento, exigiendo la dimisión del Presidente Irakli Kobakhidze, del Ministro del Interior George Gakharia y del gobierno en general.
Como consecuencia, al día siguiente el presidente ruso, Vladimir Putin, firmó un decreto por el que se suspendía la comunicación aérea con Georgia a partir del 8 de julio. Pudo reanudarse hace unos dos años, poco después de que Georgia levantara las restricciones de Covid, pero el 1 de abril de 2021 la UNM atacó al presentador de televisión ruso Vladimir Pozner, que llegaba a Tiflis para celebrar su cumpleaños.
Dado que las autoridades locales no pueden garantizar la seguridad de ningún ciudadano ruso (siendo además conscientes de que los allegados de Saakashvili atacan a los medios de comunicación y a los políticos más que a los rusos de a pie), las compañías rusas se abstienen de volar a la República por el momento, aunque actualmente se está negociando la reanudación de los vuelos.
En segundo lugar, Georgia empezó a recibir “señales desagradables” de la Unión Europea. En las estructuras europeas, especialmente en el Europarlamento, Saakashvili conservaba un grupo de presión bastante fuerte, que empezó a presionar al gobierno georgiano en todas las cuestiones incómodas, desde el hecho de que la República está dirigida esencialmente por Bidzina Ivanishvili escondido en la sombra con los sucesivos primeros ministros sin carácter George Kvirikashvili, Mamuka Bakhtadze, Georgiy Gakharia e Irakli Garibashvili siendo sólo sus marionetas, hasta el hecho de que el sistema electoral mayoritario permite al “Sueño Georgiano” asegurarse la mayoría de los escaños en el parlamento aunque sea derrotado en las elecciones generales. Ivanishvili no contaba con un grupo de presión semejante en la UE, por lo que la lista de exigencias de los euroburócratas a Tiflis no dejaba de crecer.
El UNM actuó como inventor de una agenda falsa, especialmente tras su derrota en las elecciones parlamentarias de 2020. El partido anunció que no reconocería los resultados de la votación, se negó a entrar en el Parlamento y lanzó infinitas protestas. Las concentraciones del UNM antes y después de las elecciones nunca fueron numerosas, pero los medios de comunicación controlados por Saakashvili presentaron cada una de ellas como un nuevo estallido de ira popular contra las autoridades, mientras que los grupos de presión de la UE transmitían la imagen inventada de esos acontecimientos hasta lo más alto.
En realidad, en Georgia no estaba ocurriendo nada peligroso, pero Bruselas tenía la impresión de que el país había perdido estabilidad debido a la imperfección del sistema político. Como consecuencia, el “sueño georgiano” se vio obligado a firmar el plan Charles Michel para resolver la crisis política interna, que en realidad no existía, aunque la UNM rechazó el documento de todos modos.
Más tarde, el plan Charles Michel tuvo que ser revocado debido a la aparente falta de voluntad de los socios de Saakashvili de hacer algo más que imitar el tambaleo del país, y el ex presidente asestó entonces a Georgia su golpe final. El 1 de octubre de 2021, nueve años después de perder el poder, fue detenido en Tiflis y encarcelado. Saakashvili regresaba al país sabiendo firmemente que sería detenido de inmediato por las causas penales abiertas contra él, pero lo hizo de todos modos. Para el “sueño georgiano”, su detención se convirtió en un nuevo problema.
El político se declaró en huelga de hambre, y su entorno se aferró a su patrón probado, como hizo antes con los mítines del UNM, avivando el escándalo de la grave enfermedad de su líder y la necesidad de dejarle salir de la cárcel y del país. Los funcionarios europeos que le apoyaban se enfadaron aún más con Tiflis.
Georgia en febrero
Así, Georgia se encontró el 24 de febrero de 2022 en la siguiente situación con respecto a su política exterior: el rumbo hacia la integración euroatlántica conoció tanto éxitos (acuerdo de euroasociación y régimen sin visados con la UE) como problemas (la oposición utilizó su lobby en las instituciones europeas para crear una imagen falsa de la situación política interna y de la legalidad en la República), sin que el país tuviera perspectivas de ingresar en la OTAN debido a las reivindicaciones sobre Abjasia y Osetia del Sur.
Sin embargo, el país participa en los programas de la Alianza, modernizando el ejército y las infraestructuras según los estándares de la OTAN.
Continúa el rumbo hacia los contactos económicos y humanitarios con Rusia. También aquí hay éxitos (aumento constante del volumen de negocios) y problemas (la oposición recurrió a provocaciones para interrumpir la comunicación aérea entre ambas naciones). Además, no hay perspectivas de restablecer relaciones diplomáticas con Rusia por las mismas reclamaciones.
El rumbo hacia una interacción económica lo más amplia posible a medida que Georgia desarrolla lazos mutuamente beneficiosos con todos los Estados vecinos, así como con los Estados extrarregionales que participan en proyectos que transitan por el territorio de Georgia.
Obviamente, Georgia se enfrentó a una difícil elección, a diferencia de muchos otros Estados, el día en que Rusia inició su operación militar especial en Ucrania. Por un lado, la UE, que arrastraba los pies para convertir a Tiflis en candidata a la adhesión a la UE, prefirió ocuparse de falsas crisis georgianas, esperando una solidaridad inmediata con todas las decisiones antirrusas del gobierno georgiano, ofreciéndole la zanahoria de un “estatus de candidato” como estímulo. Por otro lado, Rusia apenas notará las sanciones individuales de Georgia, mientras que la posible represalia total de Rusia podría ser muy dolorosa para el pequeño país.
La práctica introducida por Bidzina Ivanishvili en 2012 de separar las vías política y económica en sus relaciones con Rusia alivió en gran medida la tensión a la que se enfrentaba el Gobierno georgiano. Ni Bruselas ni Moscú lo esperaban, pero cuando Tiflis tuvo que elegir la postura correcta en el nuevo pulso entre Rusia y Occidente, ya tenía una respuesta: la denuncia política de la invasión rusa no debería afectar a los lazos económicos bilaterales con su vecino del norte.
La elección no se hizo a favor de Rusia ni de Occidente, sino a favor de Georgia y de sus intereses nacionales. Esta es la razón por la que Moscú aprecia la forma en que Tiflis respondió al desafío: las autoridades georgianas tienen en mente sus intereses nacionales, como Estado soberano, lo que para los dirigentes rusos es la norma de unas relaciones internacionales sanas.
Una Georgia posterior a febrero
Occidente hizo pagar un precio a Georgia por la negativa del país a imponer sanciones individuales contra Rusia. Esto es lo que hace con cualquier país que prefiera la soberanía al control externo. A pesar de que Georgia siempre ha cumplido con todos los requisitos europeos en materia de reformas, Ursula von der Leyen aún dijo el 17 de junio de 2022 que la Comisión Europea no recomendaría conceder a la República el estatus de candidato en la próxima cumbre de la UE, en contraste con Moldavia y Ucrania, que sí serán honrados con este estatus.
Esto es exactamente lo que ocurrió: Moldavia y Ucrania se convirtieron en candidatos, mientras que Georgia recibió una lista de 12 puntos obligatorios en los que debía trabajar. Algunos de ellos fueron claramente añadidos por el mismo grupo de presión de Saakashvili; sobre todo, estamos hablando del requisito de apartar a los oligarcas del poder (es decir, privar a Bidzina Ivanishvili del control tácito sobre el gobierno) y de la aspiración obligatoria a la “cohesión política de la sociedad” (que nunca podrá lograrse con la estrategia provocadora del UNM).
Tal vez, el trago más amargo para Tiflis fue que Bruselas concediera el estatus de candidato a Chisinau, una nación que también se negó a imponer sanciones individuales contra Rusia. Este detalle fue también el más revelador: la UE mostró la distinción que hace entre países bajo su control y Estados que defienden su soberanía.
Moldavia obtuvo el estatus de candidato a la UE porque el régimen del Presidente Maia Sandu está informalmente supeditado a Bruselas y las autoridades moldavas no decidieron por sí mismas lo que iban a hacer en el nuevo mundo. En lugar de ello, pidieron permiso a los funcionarios europeos, de forma similar a los Estados miembros de la UE que solicitan exenciones del próximo paquete de sanciones. Georgia, a diferencia de Moldavia, se comportó de forma demasiado independiente y fue castigada con un “bucle de sanciones”.
Para Tiflis, se trataba de un precio bastante desagradable, pero no chocante, por mantener los lazos económicos con Moscú. Una vez más, las autoridades actuaron con prudencia y aceptaron las 12 condiciones adicionales de Bruselas, al tiempo que intensificaban fuertemente los contactos comerciales con la Federación Rusa. La cifra de negocios del comercio ruso-georgiano en 2022 aumentó un 50% interanual, alcanzando los 2.500 millones de dólares, un nuevo récord para el comercio bilateral. Este enero, Rusia encabezó por primera vez la lista de socios comerciales de Georgia, superando a Turquía; y su cuota en las exportaciones-importaciones georgianas alcanzó el 18% (263,6 millones USD).
El mensaje de Bruselas fue aumentado por Kiev, que exigió a Tiflis que mostrara su solidaridad antirrusa abriendo un “segundo frente” contra Rusia, reiniciando las hostilidades en Abjasia y Osetia del Sur. No está claro cuánto de esta exigencia era un cálculo militar y cuánto una continuación del castigo de Tiflis por renunciar a las sanciones.
El ejército georgiano sólo cuenta con 37.000 hombres, mientras que sólo el Distrito Militar Sur ruso tiene un contingente de 70.000 en las fronteras. Después de la Guerra de los Cinco Días, sólo los hombres de Saakashvili permitían la posibilidad de nuevos enfrentamientos, mientras que eso sencillamente estaba reñido con la estrategia nacional bajo Ivanishvili y el consenso más amplio en Georgia. Por eso, en abril, cuando se planteó por primera vez la idea del “segundo frente”, Irakli Garibashvili la rechazó inmediatamente. Este rechazo podría haber contribuido también a la denegación a Georgia del estatus de candidato a la UE.
Lo que significó 2022 para Georgia
La palabra más precisa para describir la política exterior de Georgia es estabilidad, que es como la República trató de llegar a 2022, de forma equilibrada, tratando de minimizar las pérdidas y aumentar los beneficios.
La UE sigue descontenta por el hecho de que Georgia no imponga sanciones individuales a Rusia y, en cambio, aumente los volúmenes comerciales con su vecino del norte. Sin embargo, no se niega a cooperar con las autoridades georgianas, todos los programas europeos y de la OTAN siguen vigentes para el país, y Tiflis está cumpliendo pacientemente las nuevas 12 condiciones en pos del estatus de candidato a la UE.
El informe de febrero de la Comisión Europea sobre Georgia es en general positivo, pero el lobby de Saakashvili sigue trabajando. Ahora, los funcionarios europeos insisten en dejarle salir al extranjero para recibir tratamiento, y el servicio de política exterior de la UE amenaza directamente a Tiflis con sanciones por el posible restablecimiento de los enlaces aéreos con Rusia.
En otras palabras, continúa la política del palo y la zanahoria en relación con Georgia. Las autoridades georgianas agradecen las zanahorias y soportan el palo, pero no están de acuerdo con medidas contra Rusia que puedan perjudicar a su país. Irakli Garibashvili resumió el año 2022 para la República en la Conferencia de Seguridad de Múnich, el 18 de febrero. Cuando el moderador le preguntó por el impacto de la operación militar especial en Georgia, el político no dijo nada sobre el creciente volumen de negocios comerciales con Rusia, ni mencionó una posible reanudación de los enlaces aéreos, ni mucho menos sobre la gratitud de Moscú por su política independiente.
El Primer Ministro georgiano, de hecho, evitó responder a la pregunta, porque sencillamente era inapropiado que dijera en Munich que el OME beneficiaba a su país más de lo que perjudicaba a Georgia; sólo repitió muchas veces que Tiflis estaba a favor de un cese de las hostilidades lo antes posible. Aun así, también señaló que durante y después de la Guerra de los Cinco Días Georgia nunca había visto el tipo de ayuda que Occidente está proporcionando actualmente a Kiev.
Esta frase quedó en el aire. A continuación, Garibashvili fue preguntado por la salud del ciudadano ucraniano Saakashvili, y el Primer Ministro tuvo que convencer a los europeos de que el político artístico se encontraba bien y no necesitaba salir al extranjero, pero no se abstuvo de reprochar a la UE y a Estados Unidos su doble rasero.
¿Y ahora qué?
Por ahora, Georgia planea aguantar un nuevo retraso en su integración europea, aunque el descontento del gobierno georgiano por el trato injusto de Occidente sigue aumentando. Después de todo, Georgia ha sido el participante más diligente y leal del programa de la Asociación Oriental. No cabe esperar que la república caucásica abandone su rumbo euroatlántico en un futuro próximo, pero una mayor expansión de los lazos económicos con Rusia es previsible y bastante inevitable.
El cambio de enfoque de Georgia hacia la colaboración regional es igualmente predecible. En el nuevo mundo, donde la interacción global está en declive, la interacción regional es lo más importante, ya que los Estados vecinos siempre están interesados en una colaboración constructiva, aunque sus gobiernos se enemisten en algún momento de la historia. Con el desarrollo del Corredor Medio de China y el centro de gas turco, que incluirá gas azerbaiyano y turkmeno además del ruso, el papel de Georgia como Estado de tránsito de mercancías y suministros energéticos irá en aumento. Esto significa que la imposibilidad de entrar en la UE dejará de importar a Tiflis en algún momento, y entonces será muy posible una revisión de la estrategia de política exterior de Georgia.
Rusia, por su parte, acogerá con satisfacción cualquier medida sensata y firme adoptada por Georgia que promueva claramente sus intereses nacionales. Moscú reclama independencia en política exterior y saluda a todas las naciones que dan prioridad a sus intereses.
*Andrey Petrov, Director General Adjunto, Vestnik Kavkaza.
Artículo publicado originalmente en RIAC.
Foto de portada: EPA-EFE/ZURAB KURTSIKIDZE.
