El concepto de Orden Internacional Basado en Reglas (OIR) se ha convertido en un elemento central del panorama de las relaciones internacionales. En los últimos años, ha sido cada vez más evocado por los líderes occidentales, en particular por Estados Unidos.
Este artículo pretende explorar la naturaleza y las implicaciones de este concepto, también en relación con el concepto opuesto de Orden Jurídico Internacional (OIL).
El 12 de junio de 2022, el presidente Biden publicó un editorial en el New York Times en el que declaraba que «las acciones de Rusia en Ucrania podrían significar el fin del orden internacional basado en reglas».
El propio Biden, al margen de la Cumbre de la OTAN de 2022 en Madrid que ratificó la adopción del nuevo Concepto Estratégico, hizo hincapié en que «todas las democracias del mundo» defenderían enérgicamente el OIR.
También en 2002, el 12 de octubre, Biden publicó la Estrategia de Seguridad Nacional de EEUU, cuyo texto se refiere continuamente a la OIR como «fundamento de la paz y la prosperidad mundiales».
El hecho de que no se haga referencia alguna al derecho internacional -sólo a la OIR- parece ser una elección deliberada.
El propio Concepto Estratégico 2022 de la OTAN recuerda desde el principio el orden internacional basado en reglas. Y el G7, por ejemplo, emitió una declaración el 3 de agosto en la que reafirmaba «nuestro compromiso compartido con el mantenimiento del orden internacional basado en reglas».
Siguiendo a Estados Unidos, otros líderes occidentales también se han apresurado a adquirir su lenguaje, y las referencias al OIR son infalibles cuando se trata de criticar a Estados no occidentales, especialmente China y Rusia, por su «mala conducta», sin mencionar ninguna referencia tradicional a la legalidad internacional.
Pero, ¿qué es esta criatura, el orden internacional basado en reglas (OIR)? ¿Es un sinónimo de legalidad internacional, como quiere hacernos creer el discurso público? ¿O es otra cosa e incompatible con un orden internacional basado en normas?
Cuando hablamos de orden internacional, nos referimos al conjunto de normas que regulan las relaciones entre los Estados a través del funcionamiento de las instituciones internacionales. Existe una gran variedad posible de órdenes internacionales, pero lo que surge de vez en cuando en la realidad histórica depende de cómo se distribuye el poder mundial.
En primer lugar, conviene precisar en la introducción que un orden sólo puede definirse como internacional si abarca las relaciones entre todas las grandes Potencias, de lo contrario debe considerarse un orden restringido (en inglés: bounded). Mientras que los órdenes internacionales sirven a la composición de intereses entre las Potencias, los órdenes acotados -limitados en su participación y/o finalidad- alimentan la competencia entre ellas.
La taxonomía tradicional clasifica los órdenes internacionales distinguiéndolos en unipolares, bipolares y multipolares, y de nuevo en realistas, pragmáticos o ideológicos. Las Grandes Potencias, y sus relaciones de poder, crean y guían estos órdenes.
Los modelos multipolar y bipolar tienden a caracterizarse por un enfoque realista de las relaciones internacionales, a diferencia del modelo unipolar -que puede oscilar entre el enfoque ideológico (cuando un único polo de poder pretende imponer su ideología a los demás)- y el enfoque pragmático (caracterizado, por el contrario, por la indiferencia ante los asuntos internos de terceros Estados).
La razón de esta diferencia es inmediatamente inteligible: si hay dos o más Grandes Potencias, la competencia entre ellas subordina toda cuestión ideológica a los intereses estratégicos: si bien es cierto que el objetivo de cada una sigue siendo ganar más poder a costa de las otras, en caso de que esto no sea posible, la atención se centra en no ceder el terreno a terceros, incluso manteniendo el statu quo.
En tal contexto, surgirán órdenes estrechos organizados en torno a los intereses de una o varias grandes Potencias, lo que alimentará la competencia entre grupos, que a su vez estarán regidos por instituciones internacionales universalistas, cuyo propósito ontológico es precisamente facilitar la cooperación y/o la composición de intereses de los Estados, y especialmente de las grandes Potencias.
En un modelo unipolar, por el contrario, el orden internacional nunca puede ser realista. La unipolaridad supone la existencia de una única Gran Potencia, y ello -por definición- implica la ausencia de competencia estratégica, requisito fundamental para que pueda desarrollarse un enfoque realista de las relaciones entre Estados.
El modelo unipolar puede ser ideológico, si la potencia dominante considera que su ideología debe imponerse también a los demás Estados, o pragmático -cuando la potencia dominante permanece indiferente al tipo de modelo interno adoptado por los demás Estados.
Ningún orden internacional es eterno: un orden multipolar realista se convertirá en un modelo unipolar ideológico si disminuye el número de potencias capaces de competir en pie de igualdad. Un modelo unipolar, por el contrario, se derrumbará cuando surjan nuevas potencias.
Históricamente, el reparto de poder resultante del final de la Segunda Guerra Mundial condujo a la aparición de un modelo bipolar. A pesar de que los dos grandes centros de poder, EE.UU. y la URSS, se guiaban por una ideología bien definida -que se reflejaba plenamente en los órdenes circunscritos creados por cada uno para apoyar la consecución de sus propios intereses competitivos-, el enfoque del modelo organizativo de las relaciones entre Estados, incluso los del mismo bando, se caracterizaba por ser fuertemente realista.
La constitución de la ONU procedió de forma concertada entre todos los Estados que -en aquel momento- formaban parte de la comunidad internacional, mientras que las cuestiones (estrictamente competitivas) de las relaciones económicas y de seguridad se resolvieron de forma compartimentada con la arquitectura de Bretton Woods y la OTAN, diseñadas en interés de los Estados de economía de mercado, y el Pacto de Varsovia, que, junto con el COMECON, era el polo de atracción de los Estados que se referían a la Unión Soviética.
Sin embargo, a medida que avanzaba el proceso de descolonización, el mundo bipolar resultó inadecuado para satisfacer las necesidades de los nuevos países independientes y en desarrollo (PED) que surgieron entretanto en escena, que empezaron a buscar su propia autonomía frente a los dos bloques.
A partir de la Conferencia de Bandung de 1955, buscaron una alternativa al modelo bipolar, que les ofrecía una falsa alternativa, ninguna de las cuales era compatible con sus propias aspiraciones de independencia y soberanía.
Mientras las Grandes Potencias hegemónicas se centraban en su competición estratégica al margen de las instituciones universalistas, los países en desarrollo eligieron la ONU como escenario de su batalla política, dándole una nueva centralidad en un momento en que parecía inmovilizada por la competición entre los bloques.
El voto capital de la Asamblea les garantizó la mayoría, y así consiguieron dirigir su elaboración y sus valores, logrando situar sus propias cuestiones en el centro de la agenda de la organización, manifestando una gran eficacia en la prosecución de su propia estrategia de autoafirmación: gracias a su labor se elaboró el concepto de derecho al desarrollo (que sustituyó a la doctrina de la ayuda al desarrollo), hoy plenamente incorporado al consenso internacional, así como los de derecho a la autodeterminación y respeto de la soberanía territorial, de conformidad con el orden jurídico internacional elaborado por la Carta de las Naciones Unidas.
Desde el abandono de Bretton Woods y hasta el final de la Guerra Fría, los países en desarrollo intentaron imponer un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) y lograron definir formalmente sus objetivos y principios, pero sus esfuerzos se vieron frustrados por el contundente dominio del modelo liberal occidental liderado por Estados Unidos tras el colapso de la URSS, que dominó el terreno hasta hace poco.
Mientras que el NOEI imaginado por los países en desarrollo reivindicaba una verdadera centralidad para las Naciones Unidas, intentando establecer un orden económico regido por verdaderos instrumentos jurídicos, con el fin de subordinar las fuerzas del mercado al derecho al desarrollo de los pueblos, el Consenso de Washington estaba marcado por la visión liberalista basada en la negociación, no en el derecho.
Estados Unidos convirtió así el enfoque realista que había caracterizado hasta entonces las relaciones internacionales en una verdadera misión ideológica, transformándolo en lo que conocemos como Consenso de Washington u Orden Liberal Internacional: un modelo unipolar e ideológico liderado por Estados Unidos.
Con el Consenso de Washington, todos los órdenes circunscritos creados hasta entonces por el bloque occidental se mantuvieron formalmente en su lugar, aunque vieron cambiar sustancialmente su papel -de hecho, incluso en sentido contrario al imaginado originalmente, como en el caso del Banco Mundial y el FMI, que se convirtieron en los verdaderos abanderados de la imposición de los principios del laissez-faire económico como único principio de gobierno interno de los Estados-, mientras que las organizaciones internacionales que se referían a la URSS, tanto económicas como de seguridad, fueron desmanteladas.
Con el tiempo, y a pesar del intento estadounidense de consolidar su hegemonía, otras potencias se han impuesto en las relaciones interestatales. Muchos de los países en desarrollo que en su momento reivindicaron su derecho a la autodeterminación, entre ellos China, se han convertido en grandes potencias económicas y militares, y hoy tienen la fuerza necesaria para imponer un cambio en la estructura de las relaciones internacionales.
Rusia, que fue desmembrada por las políticas liberalistas de los años noventa, ha encontrado la manera de afirmarse de nuevo. Y luego está India. Dado que están surgiendo tantas potencias, el orden internacional que emergerá sólo puede ser multipolar y, por tanto, de enfoque realista. La guerra está acelerando este proceso.
No es casualidad que estas nuevas potencias, a diferencia de EE.UU. y sus aliados que se refieren a la OIR, siempre hagan referencia al orden jurídico internacional y a la centralidad de la ONU en su discurso público.
En el comunicado final de la última reunión de los BRICS el 23 de agosto de 2023, por ejemplo, leemos: «Reiteramos nuestro compromiso con un multilateralismo inclusivo, incluidos los principios y propósitos de la Carta de las Naciones Unidas como su fundamento indispensable, y el papel central de las Naciones Unidas en un sistema internacional en el que los Estados soberanos cooperan para mantener la paz y la seguridad y lograr un desarrollo sostenible».
Si bien la globalización impuesta por el modelo liberal ha enriquecido a los pocos que siguen apoyando su vigencia, ha contribuido al aumento de las desigualdades globales e internas, incluso dentro de los Estados occidentales. Ha producido un sistema económico inestable que vuelve a proponer cíclicamente crisis cada vez más violentas, con consecuencias que recaen con más fuerza sobre los sujetos más pobres, ya sean Estados y/o individuos.
Pero también ha sido el acervo que ha permitido el surgimiento y la afirmación de nuevos polos de poder, es decir, precisamente el elemento indispensable para el fin del orden unipolar.
Analizados desde este punto de vista, queda claro que ambos términos -orden internacional basado en normas y orden jurídico internacional- no son en absoluto sinónimos, sino conceptos opuestos e incompatibles e incluso perspectivas políticas antagónicas.
Una característica fundamental de todos los órdenes jurídicos internacionales, cualquiera que sea su clasificación, es el hecho de que las normas que rigen su funcionamiento son determinadas por las grandes Potencias de forma que se adapten a la consecución de sus intereses.
El problema surge cuando esas normas dejan de coincidir con los intereses de las potencias dominantes, y entonces esas normas serán ignoradas o reinterpretadas o incluso reescritas.
Los Estados más poderosos diseñarán las reglas de tal forma que obliguen a los Estados más débiles a seguir determinados comportamientos, pero no hay ninguna forma eficaz de que los Estados más débiles, que también forman parte del orden, obliguen a los Estados más fuertes a obedecer esas mismas reglas que imponen a los demás, si no son favorables a sus intereses.
Esta característica se lleva al extremo en los órdenes unipolares, ya que la presencia de una única gran Potencia implica la ausencia de la posibilidad de otras fuerzas, lo que de hecho le garantiza una especie de inmunidad a las normas y, desde luego, una impunidad sustancial para toda violación cometida.
Este elemento es el principal obstáculo para la concreción de un orden internacional de tipo jurídico, ya que el concepto de legalidad implica el de universalidad: todos están igualmente sujetos a las normas, y el de formalismo: estas normas deben asumirse según un procedimiento determinado y deben contener prescripciones claras en cuanto a su contenido. Ambos elementos están ausentes en el OIR.
Las «normas» del orden basado en reglas no tienen un carácter determinado, se reducen a una mera declaración de principios sin ofrecer nunca ninguna referencia a ninguno de los instrumentos ordinarios del derecho internacional.
Cuando, por ejemplo, EEUU aboga por la defensa de los derechos humanos, o de la autodeterminación, o de otros principios fundadores del derecho internacional, evita cuidadosamente remitir estos principios a los contenidos positivos consagrados en los tratados internacionales que conforman su actual sistema. Se consideran satisfechos con la enunciación del principio, independientemente de su carácter vinculante o de las posibilidades de su aplicación.
Algunos estudiosos liberales sostienen que el término OIR, contrariamente a lo que aquí se argumenta, no sólo es absolutamente compatible con el Derecho internacional, sino que sólo indica la inclusión de todos aquellos instrumentos de soft law y normativos en el sistema de legalidad internacional. Una forma de superar la concepción meramente formalista del Derecho.
Por ejemplo, incluyendo también las resoluciones no vinculantes de las Naciones Unidas o de otras instituciones intergubernamentales, y las decisiones de conferencias y/u otras entidades que establecen normas económicas y comerciales.
Esta interpretación, sin embargo, reduce el peso de las normas formales del derecho internacional y suscita inquietudes porque la relación entre las distintas fuentes es completamente indefinida: las normas no vinculantes se consideran tan importantes -si no más, piénsese en el Fondo Monetario Internacional o en el Banco Mundial- que las expresamente declaradas como tales por el derecho internacional.
La falacia de este argumento, además, queda subrayada por la realidad empírica, que ve cómo Estados Unidos viola a diario las normas de la legalidad internacional en nombre del OIR, que, por otra parte, carece de definiciones precisas precisamente porque su contenido sustantivo debe poder adaptarse a los intereses estadounidenses, lo que demuestra sobre el terreno su incompatibilidad con la legalidad internacional.
El OIR y su enfoque selectivo de las normas socavan la certidumbre y la coherencia del derecho internacional.
Por ejemplo, son herramientas habituales de la política exterior estadounidense la imposición de sanciones unilaterales a terceros Estados -instrumentos ilegales y criminales según el sistema de Derecho internacional- sobre la base de que estos países objetivo han violado supuestamente estas «normas» indefinidas.
Esta supuesta violación, por ejemplo en el caso del bloqueo impuesto a Cuba, consiste precisamente en haberse resistido a la imposición de modelos de desarrollo subordinados a los intereses de Washington, nada -en esencia- que pueda considerarse una violación del derecho internacional.
Por otra parte, otra característica de la perspectiva del OIR tal y como la persigue EEUU es la absoluta arbitrariedad en el uso de los instrumentos ordinarios del derecho internacional -incluso los establecidos tras confrontaciones democráticas en la ONU u otros foros.
Estados Unidos no ha ratificado muchos tratados internacionales -aunque fundamentales para el orden jurídico internacional-; por ejemplo, no ha ratificado la Convención de 1994 sobre el Derecho del Mar, y sin embargo -aunque no es, es decir, parte en el tratado- pretende utilizar sus disposiciones, pero sólo cuando le favorecen, como cuando pretende realizar sus propios ejercicios navales en las costas de los Estados Partes.
Estados Unidos no ha ratificado el Tratado de Roma por el que se crea la Corte Penal Internacional (CPI), y sin embargo pretende utilizar sus órganos, dirigiendo sus actividades contra quienes considera sus enemigos.
Sin embargo, siempre están dispuestos a obstruir agresivamente su labor cuando pretende investigar crímenes contra la humanidad cometidos por Estados Unidos o sus aliados cercanos, como en el caso de Israel.
Cuando en 2019 la CPI abrió una investigación por crímenes de guerra cometidos en Afganistán, Estados Unidos reaccionó imponiendo sanciones a los funcionarios de la Corte e impidiendo que la fiscal viajara a suelo estadounidense para testificar en la oficina de la ONU en Nueva York, negándole el visado y golpeando también con sanciones a todos los miembros de su familia.
Aún más emblemático es el comportamiento adoptado en defensa de Israel: a pesar de que éste lleva setenta años cometiendo crímenes internacionales contra el pueblo palestino, crímenes e ilegalidades reconocidos como tales por el derecho internacional y para los que la mayoría de los países del mundo exigen justicia, Estados Unidos se niega a reconocer sus acciones como tales.
De hecho, en el sistema OIR defendido por EEUU, Israel no viola ninguna «norma», ya que su seguridad tiene prioridad sobre los derechos de todos los demás. Del mismo modo, cuando Bush hijo atacó Irak declaró explícitamente -durante el discurso sobre el Estado de la Unión de 2003- que aunque la invasión violara el derecho internacional, EEUU seguiría haciendo lo que fuera necesario para garantizar su seguridad nacional.
Nada de igualdad ante el OIR, en esencia, en contra de lo que propugna el derecho internacional.
Hay muchos otros tratados que Estados Unidos no ha ratificado, y la mayoría de ellos se refieren al sistema de control de armas (el Tratado de Eliminación de Minas de 1999, la Convención contra las Municiones en Racimo de 2010, el Tratado sobre el Comercio de Armas de 2013) y al sistema internacional de protección de los derechos humanos (el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1967, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer de 1981, la Convención sobre los Derechos del Niño de 1990 o el Protocolo de la Convención contra la Tortura de 2002).
Todos estos elementos, por tanto, deben considerarse ajenos al sistema de normas internacionales que promueve Estados Unidos.
Pero ni siquiera la ratificación estadounidense de un tratado puede considerarse una garantía de adhesión a sus exigencias. Por ejemplo, aunque ha aceptado la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia, lleva bloqueando su labor en su propio perjuicio mediante el sistema de veto del Consejo de Seguridad desde 1986, es decir, desde que fue declarado culpable de violar la soberanía de Nicaragua y condenado a pagar reparaciones.
En definitiva, el OIR no es más que la arquitectura necesaria para el mantenimiento de la dominación unipolar estadounidense, única posibilidad de que se prolongue a su favor un sistema del que son los únicos directores admisibles.
En los órdenes multipolares, por el contrario, la presencia de varios centros de poder en competencia y la necesidad estratégica de hacer predecible el comportamiento de todos los actores hacen del derecho internacional una mejor opción táctica desde el punto de vista de la estabilidad del sistema. La inestabilidad actual se debe a la resistencia al cambio en curso por parte de aquellos actores del sistema internacional que no se resignan a la pérdida de su propia centralidad absoluta.
El deseo de seguir imponiendo su propia visión del mundo, hoy mediante la apelación al OIR, en un contexto en el que ahora han surgido potencias que pueden oponerse eficazmente a tales imposiciones arbitrarias, es la principal amenaza para la paz y la estabilidad en la comunidad internacional.
Pero contra el RBO dirigido por Estados Unidos no hay necesidad de inventar ningún «nuevo» orden, simplemente hay que hacer que funcione correctamente el sistema tal como se imaginó en la posguerra, fundado en torno a la Carta de la ONU y a la elaboración que de ella hicieron los países en desarrollo, entre ellos China, que sitúa en la cúspide de la pirámide de principios el del respeto a la soberanía y -lo que es aún más importante- a la dignidad de cada hombre, de cada pueblo y de cada país.
*Michela Arricale, Marxism Today.
*Fabio Marcelli, jurista internacional.
*Arricale y Marcelli, Copresidentes del CRED – Centro de Investigación y Desarrollo para la Democracia.
La versión española de este informe se presentó en la VIII Conferencia internacional de estudios estratégicos, «Transformando el orden internacional: desafíos de la transición y propuestas desde el sur», La Habana, 26-28 de septiembre de 2023.
Artículo publicado originalmente en Contropiano.
Foto de portada: extraída de Contropiano.
