Terminó en el caos y el desastre. Kabul ha caído y Joe Biden está siendo culpado (por los republicanos del Congreso en particular) por el desastre de casi 20 años de Estados Unidos en Afganistán. Pero, ¿ha terminado la guerra contra el terrorismo en sí misma? Parece que no.
Parece que fue hace siglos, pero ¿recuerdan cuando, en mayo de 2003, el presidente George W. Bush declaró «Misión cumplida» mientras hablaba con orgullo de su invasión de Irak? Tres meses después, el fiscal general John Ashcroft proclamó: «Estamos ganando la guerra contra el terror». A pesar de tales declaraciones y de las «esquinas» giradas sin cesar mientras los comandantes militares de Estados Unidos anunciaban éxitos inminentes año tras año en lugares como Afganistán e Irak, la guerra contra el terror, en el extranjero y en el frente interno, ha sido interminable, como sugiere el término ahora codificado de «guerras eternas».
En 2011, tras la muerte de Osama bin Laden, el presidente Barack Obama admitió que el asesinato del jefe de Al Qaeda no pondría fin a esa guerra. En mayo de 2011, informó a la nación de que la «muerte de Bin Laden no marca el final de nuestro esfuerzo», ya que «la causa de asegurar nuestro país no está completa.» Mientras el presidente Biden señala su intención de poner fin a la guerra contra el terrorismo tal y como la conocemos, la pregunta es: ¿qué quedará de ella tanto en el exterior como en el interior, independientemente de lo que intente hacer?
El pivote en el extranjero
A medida que se acerca el 20º aniversario de los atentados del 11-S, el gobierno de Biden está dejando muy claro que tiene la intención de acabar de una vez por todas con los aspectos más evidentes de esa guerra, sin importar las consecuencias. «Ha llegado el momento», dijo Biden, el cuarto presidente de la guerra contra el terrorismo, en abril, «de poner fin a la guerra de siempre». Aunque sumida en la controversia, la agitación y el derramamiento de sangre, la retirada de las tropas estadounidenses de Afganistán se produjo efectivamente, aunque varios miles de ellas fueran enviadas después al aeropuerto de Kabul para vigilar el pánico que provocó la retirada del vasto personal de la embajada estadounidense y otras personas de esa ciudad. Tal y como anunció la administración, esa fue sólo una medida temporal, ya que las tropas talibanes entraron en la capital afgana y se hicieron con el gobierno de la misma.
Dieciocho años después de la invasión de Irak, también se está llevando a cabo un cambio en la definición del papel de los cerca de 2.500 soldados estadounidenses que todavía están estacionados allí y que debería estar terminado a finales de año. En lugar de más misiones de combate, el papel estadounidense será ahora de apoyo logístico y consultivo.
Poniendo un punto final tanto a la retirada afgana como al cambio de rumbo iraquí, muchos en el Congreso han reconocido la necesidad de eliminar las autorizaciones aprobadas hace tanto tiempo para esas guerras eternas. En junio, la Cámara de Representantes votó a favor de derogar la Autorización para el Uso de la Fuerza (AUMF) de 2002 en Irak, que allanó el camino para la invasión de ese país. Y este mes, el Comité de Relaciones Exteriores del Senado hizo lo mismo, 18 años después de que George W. Bush depusiera al autócrata iraquí Saddam Hussein y se produjera el desastre.
La eliminación de esa AUMF de 2002 sigue siendo, por supuesto, dolorosamente tardía. Después de todo, se ha utilizado durante todos estos años para cubrir la desastrosa ocupación de este país y los intentos de «construcción de la nación» en Irak. Finalmente, durante el último año de mandato de Donald Trump, incluso se citó para autorizar el asesinato con drones de un alto general iraní en el aeropuerto internacional de Bagdad. Como tantas políticas de guerra contra el terrorismo, una vez puestas en marcha, las sucesivas administraciones no mostraron ningún deseo de dejar de lado esa AUMF. De este modo, lo que en su día fue una directiva de cambio de régimen (basada en un conjunto de mentiras sobre las armas de destrucción masiva en el Irak de Saddam Hussein) se transformó en un plan de construcción nacional a largo plazo, sin ninguna nueva autorización del Congreso.
También hay planes para derogar la aún más impactante AUMF de 2001, aprobada por el Congreso una semana después del 11-S. Al igual que la autorización de la guerra de Irak, su uso se ha ampliado mucho más allá de su intención original, a saber, la erradicación de Osama bin Laden y Al Qaeda en Afganistán. Bajo los auspicios de la AUMF de 2001, en las últimas dos décadas, Estados Unidos ha llevado a cabo operaciones militares en un número cada vez mayor de países del Gran Oriente Medio y África. Pero en el Congreso, lo que se está discutiendo ahora no es sólo derogar esa ley, sino sustituirla por completo.
Tradicionalmente, cuando una guerra termina, hay una resolución, quizás codificada en un tratado o un acuerdo de algún tipo que reconoce la victoria o la derrota, y un guiño a la paz que seguirá. No es el caso de esta guerra.
Aunque no tenga éxito, la guerra contra el terrorismo, según los expertos, continuará. La única diferencia: ya no se llamará guerra. En su lugar, habrá una variedad de esfuerzos antiterroristas militarizados en todo el mundo. Con o sin el apelativo de «guerra», Estados Unidos sigue en guerra en numerosos lugares, por ejemplo, lanzando recientemente ataques aéreos en Somalia para contrarrestar al grupo terrorista al-Shabaab.
En África, Siria e Indonesia, advierten los expertos, la continua propagación del ISIS, la revitalización de Al Qaeda y la persistencia de grupos como Jemaah Islamiyah exigen un esfuerzo militar antiterrorista estadounidense continuado. Todo esto era, de un modo extraño, previsible en la redacción de la AUMF de 2001, en la que no se nombraba realmente al enemigo, ni se establecían límites o condiciones temporales o geográficas para la resolución del conflicto que se avecinaba. Como ha demostrado la propagación de la guerra contra el terrorismo a un país tras otro, una vez desencadenada, ese paradigma bélico adquiere vida propia.
Tras 20 años de fracasos de diversa índole en los que los objetivos de la guerra contra el terrorismo nunca se alcanzaron realmente, el ejército estadounidense, la comunidad de inteligencia y la administración Biden se centran ahora en otra cosa. Según la última evaluación de la amenaza gubernamental publicada en abril por el Director de Inteligencia Nacional (DNI), el terrorismo está lejos de ser la amenaza más grave a la que se enfrenta la nación en la actualidad. Como resume Emily Harding, del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales, al reflexionar sobre el informe del DNI, las prioridades de la comunidad de inteligencia «están cambiando… de centrarse en la lucha contra el terrorismo a ocuparse de los competidores cercanos».
«Estados Unidos está haciendo una transición», explica Harding, «desde adversarios de baja tecnología y bajos recursos en su mayoría (por ejemplo, el Estado Islámico, Al Qaeda y sus filiales) a un enfoque en la competencia de grandes potencias, en particular con China y Rusia, ambos de los cuales han invertido en sofisticadas herramientas técnicas y están armados con robustas fuerzas convencionales y nucleares.»
Sin embargo, por mucho que la administración Biden esté pivotando hacia una nueva guerra fría con China en particular, la duración de ese pivote sigue siendo una cuestión abierta, especialmente teniendo en cuenta el reciente desastre afgano. Y a pesar del próximo 20º aniversario del 11-S, no importa lo que el Congreso haga o no revoque en lo que respecta a esas AUMF, la eterna guerra de Estados Unidos contra el terrorismo persistirá, aunque, por un tiempo, la amenaza del terrorismo islámico pase a un segundo plano frente a otros peligros potenciales en el Washington oficial.
El pivote en casa
En el frente interno, existe una persistencia igualmente inquietante en lo que respecta a la guerra contra el terrorismo. Al igual que ese conjunto de conflictos en el extranjero, los esfuerzos antiterroristas contra los terroristas islamistas en casa han dejado paso a otras cuestiones. Reflejando la menor importancia del terrorismo internacional en el informe del director de inteligencia nacional, por ejemplo, el fiscal general Merrick Garland destacó recientemente un cambio doméstico que se aleja del terrorismo islámico en un memorando dirigido al personal del Departamento de Justicia (DOJ).
Al esbozar el «amplio alcance» de las responsabilidades del Departamento, sus prioridades no podían ser más claras. Su primer compromiso, insistió, fue restaurar la integridad del Departamento, una clara referencia al rechazo del DOJ a la independencia de la Casa Blanca durante los años de Trump. Mientras tanto, explicó, el Departamento de Justicia se centrará en su misión principal: proteger a los estadounidenses «de la degradación del medio ambiente y del abuso del poder del mercado, del fraude y la corrupción, del crimen violento y del cibercrimen, y del tráfico de drogas y la explotación infantil.» Sólo como una aparente ocurrencia tardía añadió: «Y debe hacer todo esto sin apartar nunca la vista del riesgo de otro ataque devastador por parte de terroristas extranjeros».
Pero sus palabras escondían una realidad más sutil. Gran parte de la arquitectura doméstica creada en nombre de la guerra contra el terrorismo persiste tanto en casa como en el extranjero. En su punto álgido, el movimiento antiterrorista nacional supuso un uso expansivo y agresivo de las herramientas de aplicación de la ley y de los servicios de inteligencia que fácilmente -a menudo con el consentimiento del Congreso y de los tribunales- dejaban de lado las protecciones constitucionales y reinterpretaban las leyes de forma que privilegiaban la seguridad estadounidense sobre los derechos.
Aprobada en octubre de 2001, la Ley Patriótica, por ejemplo, rebajó las protecciones de la Cuarta Enmienda, permitiendo a las fuerzas del orden llevar a cabo una vigilancia masiva sin orden judicial de los estadounidenses. Los musulmanes como grupo -en lugar de basarse en una sospecha individual- fueron detenidos sin cargos, objeto de persecuciones e investigaciones terroristas, y amenazados con ser encarcelados en la Bahía de Guantánamo.
Durante el mandato del presidente Obama, algunas de estas medidas se revisaron para mejor en la Ley de Libertad. Destinada a sustituir a la Ley Patriótica, aunque manteniendo muchas de sus amplias facultades, prohibió la recogida masiva de registros telefónicos y metadatos de Internet por parte de los servicios de inteligencia estadounidenses. Sin embargo, en su mayor parte, los poderes antiterroristas de las fuerzas del orden, creados para derrotar a Al Qaeda, han seguido siendo sólidos y están ahí para ser utilizados contra otros.
El Departamento de Seguridad Nacional (DHS), creado tras el 11-S, también ha centrado su atención en otros ámbitos. Casi desde su creación, la agencia utilizó los poderes que se le otorgaron en nombre de la lucha antiterrorista de forma totalmente distinta. Pronto dirigió su atención a ocuparse de los delitos relacionados con las drogas, el control de la frontera y los asuntos de inmigración, todo ello fuera del ámbito de las amenazas terroristas posteriores al 11-S.
Bajo la presidencia de Trump, en particular, el DHS (para entonces, sorprendentemente, la mayor agencia policial del país) reorientó sus recursos hacia asuntos que tenían poco o nada que ver con la lucha antiterrorista. Durante las protestas de Black Lives Matter en el verano de 2020, por ejemplo, sus funcionarios desplegaron helicópteros, drones y otras formas de vigilancia grupal para monitorear las protestas y, en Portland, Oregón, incluso para sofocarlas con la fuerza. En otras palabras, la agencia construida para la lucha antiterrorista se había convertido, para entonces, en lo que un presidente quería que fuera.
Un llamamiento a la revisión
El futuro de estos poderes y políticas en el país y en el extranjero se encuentra ahora en una extraña especie de limbo. Al abordar el mal uso del Departamento de Justicia por parte de la administración Trump, por ejemplo, el fiscal general Garland sí señaló su intención de limitar cualquier uso del mismo con fines políticos. En el proceso, emitió una clara directiva contra cualquier posible politización del departamento por parte de la Casa Blanca. Pero todavía no se ha hecho ninguna mención a la autorización de una muy necesaria revisión a fondo de los poderes que el DOJ obtuvo en los años de la guerra eterna en nombre del antiterrorismo.
En lo que respecta al Departamento de Seguridad Nacional, el camino de la reforma está aún menos claro, ya que, en su misión reorientada, la lucha antiterrorista dirigida a grupos extranjeros puede ser una de sus menores tareas. Como señala un reciente informe del Center for American Progress «Lo que Estados Unidos necesita hoy del DHS… es diferente de cuando se fundó… [N]ecesitamos un DHS que dé prioridad al Estado de Derecho, y que proteja a todos los estadounidenses, así como a todos los que vienen a vivir, estudiar, trabajar, viajar y buscar seguridad aquí».
De hecho, en estos años, tanto en el país como en el extranjero, las agencias antiterroristas y los militares recibieron nuevas y amplias competencias. Si bien es posible que ahora todos pivoten hacia otros lugares en nombre de las nuevas amenazas, ciertamente no están centrados en limitar esos poderes de manera significativa.
Y sin embargo, esos límites no podrían ser más importantes. De hecho, sería prudente que este país hiciera una pausa, revisara los usos de los poderes concedidos a esas instituciones nacionales después del 11-S y revisara las políticas que permitieron su aparentemente interminable expansión en el país y en el extranjero en nombre de la guerra contra el terrorismo. No menos sabio sería confiar más en la capacidad del país para mantenerse seguro abrazando sus principios fundacionales. En casa, eso significaría honrar la justicia y la moderación en la aplicación de la ley, mientras se insiste en los límites del uso de la fuerza en el extranjero.
Ojalá.
En la actualidad, parece que esas guerras eternas han creado una nueva forma de leyes eternas, de políticas eternas, de poder eternas y de una América eternamente cambiada. Y cuenten con una cosa: si no se hacen cambios, en este país nos encontraremos viviendo para siempre a la sombra de esas guerras eternas.
*Karen Greenberg es la directora del Centro de Seguridad Nacional de la Facultad de Derecho de Fordham y autora del recién publicado Subtle Tools: The Dismantling of Democracy from the War on Terror to Donald Trump.
Este artículo fue publicado por Tom Dispatch.
