El 16 de abril, un día después de que estallaran los combates en Jartum, la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo (IGAD) celebró una cumbre de Jefes de Estado de emergencia. Asistieron virtualmente los presidentes de Sudán del Sur, Kenia, Uganda y Yibuti. En la Cumbre, convocada por el secretario ejecutivo de IGAD, los líderes pidieron el cese de las hostilidades, la apertura de corredores humanitarios y un alto el fuego para permitir que los ciudadanos sudaneses observen pacíficamente el mes sagrado del Ramadán.
En diciembre del año pasado, la IGAD, junto con los demás miembros de un Mecanismo Tripartito constituido en junio de 2022, a saber, la ONU y la Unión Africana, negoció el Acuerdo Marco Político. La FA, como se la conoce, es la hoja de ruta destinada a llevar a Sudán a un gobierno civil. Es un trato en el que los generales acordaron ceder el poder a los civiles. Según la FA, se iba a formar un gobierno civil el 11 de abril de 2023. Esto no sucedió. Cuatro días después, las SAF y las RSF se apuntaban con sus armas.
Formada en 1986 para hacer frente a la sequía y la desertificación, preocupaciones gemelas de los estados desarrollistas de la región, la IGAD está compuesta por ocho estados miembros del Valle del Nilo, los Grandes Lagos y el Cuerno de África. Revitalizado en 1996 con un mandato de mediación específico, IGAD ha sido, para bien o para mal, el árbitro del conflicto del Cuerno y su ejecutor de la paz y la seguridad.
Un trabajo difícil en un vecindario difícil, las fortalezas centrales de IGAD son su proximidad a los teatros de conflicto de la región (su mecanismo de alerta temprana de conflictos, CEWARN, fue diseñado para mejorar esta capacidad) y su accesibilidad a los beligerantes. Pero la accesibilidad a veces conduce a la parálisis, cuyo ejemplo más evidente es la guerra de Tigray.
Construcción de paz en un barrio difícil
Cuando la IGAD ha mediado con éxito, lo ha hecho debido al compromiso de sus miembros dominantes (Etiopía, Kenia y Uganda) de mantener el rumbo: en Somalia durante dos décadas, y en Sudán, siendo la primera partera del Acuerdo de Paz Integral entre Omar al -El gobierno del NCP de Bashir y el SPLM de John Garang en 2004, y luego interviniendo en la guerra civil de Sudán del Sur entre 2013 y 2018. Y ahora en Jartum, desde el segundo golpe de Estado en octubre de 2019.
En Tigray, las fortalezas de IGAD se convirtieron en sus principales inconvenientes. Acosado por Addis Abeba, no podía actuar sin la aprobación del estado etíope, un estado de parálisis que compartía con la Unión Africana con sede en Addis Abeba. Al final, los acuerdos secretos de armas entre los Estados del Golfo y el régimen de Ahmed Abiy cambiaron el curso de la guerra. Fueron drones suministrados por los amigos emiratíes y turcos de Abiy los que ametrallaron a la sobrecargada columna de las Fuerzas de Defensa de Tigrayan que avanzaba hacia Addis Abeba, obligándolos a regresar a Tigray, donde un asedio de un año los obligó a sentarse a negociar en Pretoria.
El acuerdo de paz finalmente se elaboró bajo la tutela de EE.UU, marginando el papel de IGAD en la resolución del conflicto. Lo mismo suena cierto para Somalia, donde Qatar, Turkiye, los Emiratos Árabes Unidos, los EE.UU y el Reino Unido tienen la mayor influencia sobre Hassan Sheikh Mahmoud, el actual presidente.
De manera similar, la mediación de IGAD en la guerra civil en Sudán del Sur (2013-2018) vino con la complicación adicional de equilibrar las posiciones oscilantes de la región, que a menudo estaban influenciadas por Washington tras bambalinas u otros miembros de la Troika (es decir, Noruega y el Reino Unido), frente a las de las potencias regionales dominantes, que a menudo estaban interesadas en llegar a acuerdos clandestinos con miembros individuales de la troika para promover sus propios intereses. Sin embargo, en última instancia, fue el compromiso de la IGAD con el proceso de paz lo que entregó el acuerdo decisivo en septiembre de 2018.
Una historia de cartografías en competencia
Pero la geopolítica del Cuerno ahora está cada vez más determinada por las hegemonías ricas del Golfo para quienes la región es un escenario para sus intereses comerciales y posiciones ideológicas contrapuestas. En el conflicto en curso en Sudán, Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos (EAU) parecen tener la mayor influencia sobre los generales enemistados, junto con Washington y Londres, el llamado ‘Quad’. Más que nada, es la creciente influencia del gran mundo musulmán en el Cuerno de África lo que se ha convertido en un factor determinante en los conflictos de la región.
Separados del Medio Oriente por el Mar Rojo y el Golfo de Adén por tan solo 60 km , los lazos coloniales, culturales, religiosos y de parentesco entre el antiguo Imperio Otomano y el Cuerno de África a menudo se pasan por alto, oscurecidos por lecturas más recientes de la mundo musulmán que privilegia la cartografía colonial de Francia y Gran Bretaña. En consecuencia, mientras que el análisis geopolítico anticuado sigue preocupado por la creciente influencia de China en la región, como un contrapeso, generalmente presentado como problemático, a los países de Occidente y Medio Oriente, especialmente el eje de Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos por un lado, y Qatar y Turkiye, por otro lado, aún operan por debajo del radar de un análisis serio.
Sin embargo, durante las últimas dos décadas, los países de Medio Oriente han estado construyendo silenciosamente su influencia en el Cuerno de África a través de apoyo militar bilateral y proyectos de infraestructura pública. En países como Somalia, las inversiones de los estados musulmanes superan con creces al capital chino. En el Cuerno de África, la empresa de logística portuaria con sede en los Emiratos Árabes Unidos, Dubai Ports World, no solo ganó concesiones de 30 años para desarrollar y operar puertos en Berbera en Somalilandia y Bosaaso en el estado federal semiautónomo de Puntlandia en Somalia, sino que también está negociando un acuerdo similar en el puerto de Kismayo en el sur de Somalia. Un posible acuerdo con Kenia para administrar el puerto de Mombasa se filtró en 2022, lo que provocó una protesta pública .El gobierno de los Emiratos Árabes Unidos también tiene planes para establecer bases militares en el Cuerno de África. En resumen, la huella de Oriente Medio en países como Yibuti, Eritrea, Somalia y Sudán se está ampliando, con importantes consecuencias.
En Sudán, Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos han buscado durante mucho tiempo dar forma a los acontecimientos, viendo la transición del desastroso gobierno de tres décadas de Omar Ahmad al-Bashir como una forma de hacer retroceder la influencia islamista y estabilizar la región. Los inversores tanto de Arabia Saudita como de los Emiratos Árabes Unidos tienen una variedad de intereses en Sudán, desde empresas agrícolas hasta una aerolínea y puertos estratégicos en la costa del Mar Rojo. De esta forma, tanto Riad como Abu Dabi han mantenido una relación con los generales en pugna desde que asumieron el poder en 2021.
El regreso de la tripulación islamista de al-Bashir
Ahora se sabe que la reciente aparición pública de Ali Karti , ex ministro de Relaciones Exteriores del régimen de Bashir y actual secretario general del Movimiento Islámico, quien tiene estrechas relaciones con los islamistas en SAF, irritó tanto a Arabia Saudita como a los Emiratos Árabes Unidos. Se sabe que Qatar, otro estado rico del Golfo con ambiciones geopolíticas en el Cuerno de África, apoya los movimientos islamistas en toda la región. Al enterarse de que los islamistas de la era Bashir pueden estar resurgiendo bajo las SAF, las RSF, con el apoyo de Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos, aumentaron sus despliegues en Jartum, intensificando las tensiones entre al-Burhan y Hemedti.
Egipto, uno de los pocos países africanos que tiene cierta influencia en Sudán, especialmente con Al-Burhan, negoció con éxito un alto el fuego durante la primera semana del conflicto, pero solo para poder evacuar a sus 177 tropas, basadas principalmente en la ciudad norteña de Merowe, después de lo cual se reanudó la lucha. En su frontera sur con Sudán, a través de la cual muchos civiles huyen del conflicto que se intensifica, los funcionarios egipcios parecen reacios a dejar entrar a los refugiados, lo que provoca una grave crisis humanitaria en la frontera.
Libia, el otro país africano aparentemente involucrado en el conflicto, ha negado su papel en avivar la brecha entre las SAF y las RSF . Si bien Hemedti ha acusado a Egipto de apoyar a Al-Burhan mediante el envío de soldados y aviones de combate para ayudar a las SAF (acusaciones que Egipto ha negado), el señor de la guerra libio, Khalifa Haftar, habría enviado suministros militares a las RSF de Hemedti, lo que también niega. El Grupo Wagner de Rusia, sospechoso de apoyar a Hemedti, ha negado que esté involucrado en Sudán. Estados Unidos, el otro actor instrumental en Sudán, ha centrado la mayor parte de su atención en la evacuación de sus ciudadanos, petición concedida por Al-Burhan pocos días después de que comenzaran los enfrentamientos.
Extraños compañeros de cama
Sudán del Sur, que exporta su producción de petróleo de 170.000 barriles por día a través de un oleoducto de 1.600 km a través de Sudán, su vecino del norte, ha informado de una interrupción de los enlaces logísticos y de transporte entre sus yacimientos petrolíferos y Port Sudan. Sus diplomáticos y generales militares se han ofrecido a negociar una tregua entre Al-Burhan y Hemedti, pero esta solicitud, proveniente de un miembro de la IGAD que ha soportado el conflicto durante varios años, fue ridiculizada en algunos sectores.
Pero sería un error ignorar su importancia, sobre todo por la historia entre Jartum y Juba y un fuerte sentido de reciprocidad. Tanto Al-Burhan como Hemedti ayudaron a negociar el acuerdo de paz de 2018 entre el presidente de Sudán del Sur, Salva Kiir Mayardit, y su actual primer vicepresidente, Riek Machar Teny. Cuando Al-Bashir fue derrocado en 2019, Sudán del Sur organizó el Acuerdo de Paz de Juba en Sudán, entre el Gobierno de Transición de Sudán, encabezado por el entonces Primer Ministro Abdallah Hamdok, Al-Burhan y otros movimientos rebeldes en Sudán.
El Acuerdo de Paz de Juba consideró varios temas de justicia transicional, incluida la estructura de gobierno de un futuro Sudán y los parámetros de absorción de los diversos movimientos armados en las fuerzas gubernamentales. Fue superado por el golpe de Estado del 25 de octubre de 2021. La condena universal del golpe, incluida la suspensión de Sudán de la UA, abrió espacio para el inicio del Mecanismo Tripartito.
La FA buscó eliminar cualquier papel formal de los militares en la política de Sudán. El mecanismo tripartito que facilitó el FA también involucró a más de 40 entidades civiles en las deliberaciones, incluidas las Fuerzas de Libertad y Cambio-Consejo Central (FFC-CC), la única de las tres facciones del dividido movimiento de protesta de 2019 dispuesto a negociar. con el ejército, y una serie de partidos políticos y organizaciones de la sociedad civil, en particular, la Iniciativa Llamada al Pueblo de Sudán y antiguos movimientos armados, todos aliados del ejército.
El ascenso del Quad y la retirada de IGAD
Una reunión del Consejo de Ministros de la IGAD: Como ejecutor de la paz y la seguridad del Cuerno, la historia de mediación de la IGAD se remonta a principios de la década de 1990, cuando el colapso del estado se convirtió en un fenómeno regional. Foto cortesía: IGAD
Pero es quizás el ‘Quad’, que consiste en Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos, junto con los EE.UU y el Reino Unido, el que tiene la mayor influencia sobre Al-Burhan y Hemedti. Cuando persistieron los temas polémicos, especialmente en relación con el lugar de las RSF en el futuro de Sudán después de la firma del FA, y surgieron tensiones entre los dos generales, es el Quad el que negoció una tregua el 11 de marzo. No aguantó.
A diferencia de su predecesor, la UA en su formación se otorgó el poder de intervenir en los asuntos internos de un estado miembro para restaurar la paz y la estabilidad, para prevenir atrocidades y genocidios generalizados. Tras el genocidio de Ruanda, la UA quiso aclarar que el derecho a intervenir en el territorio de un estado miembro sería compartido entre el Consejo de Seguridad de la ONU, la propia UA y/u otros bloques regionales en todo el continente.
Este experimento se puso a prueba por primera vez en Burundi y en la región de Darfur en Sudán, cuando la UA desplegó fuerzas de paz. La Misión de la Unión Africana en Somalia (AMISOM) utilizó la misma plantilla en 2007.
Un inconveniente importante para una UA intervencionista fue su dependencia de la financiación externa, que a menudo la obliga a inclinarse ante los dictados de Occidente, en particular de EE. UU., el Reino Unido y la UE, a pesar de su mandato directo de proteger a los pueblos del continente.
La autoridad mediadora de IGAD se ve socavada aún más por sus estados miembros, que enfrentan múltiples desafíos internos, empeorados por una recesión económica mundial. Tomemos como ejemplo a Kenia, que, como presidente del Consejo de Seguridad de la ONU en 2021, dirigió los esfuerzos de mediación de la ONU en Tigray, es un importante garante de los esfuerzos de construcción del estado en Somalia y lidera la Fuerza Regional de la Comunidad de África Oriental en la República Democrática del Congo. Sin embargo, el estado de Kenia no solo se ha visto atrapado en una transición democrática prolongada en el país, sino que su reputación como refugio de estabilidad económica regional se ve seriamente amenazada por una crisis de deuda paralizante.
El eterno dilema de Horn
Etiopía, el otro miembro de la IGAD con un historial como agente de poder regional, está luchando por levantarse de la guerra de Tigray, cuya tenue resolución podría ser alterada en cualquier momento por Eritrea. Si bien se espera que tanto Kenia como Etiopía estén a la altura de las circunstancias para resolver el conflicto en Sudán, también se debe tener cuidado de no crear competencia entre los dos países como constructores de paz regional. En el análisis final, cualquier plan de renovación de la IGAD seguramente requerirá financiamiento extranjero, en este caso, la UE, lo que plantea la pregunta, nuevamente, sobre quién tiene la influencia para resolver los conflictos de la región.
Un ejemplo de ello es la reunión del 27 de abril de los Jefes de Estado de los Países que Contribuyen con Tropas (TCC) bajo la Misión Africana de Transición en Somalia (ATMIS) celebrada en Entebbe, Uganda, que expresaron su preocupación por lo que describieron como inadecuado, insostenible y financiamiento impredecible. Algunas tropas de ATMIS (anteriormente AMISOM) no han sido pagadas durante meses, en un momento en que se supone que la misión redondeará sus operaciones en Somalia y entregará las responsabilidades de seguridad al Gobierno Federal.
En Sudán, la asimetría entre actores externos en competencia y bloques regionales que dependen cada vez más de las mismas potencias hegemónicas para el apoyo financiero individual y colectivo, nos presenta ese dilema perenne tan característico de tres décadas de conflicto en el Cuerno: el imperativo de llegar a un acuerdo, sin embargo transitoria, entre los hombres armados se establece una paz desequilibrada. ¿Cómo se puede organizar una paz duradera en la que las demandas democráticas de las fuerzas civiles no sean una mera ocurrencia tardía?
*Ngala Chome es analista sénior en Sahan Research, un grupo de expertos sobre paz y seguridad en la región del Cuerno de África.
Artículo publicado originalmente en Argumentos Africanos
Foto de portada: Funciones duales: el secretario ejecutivo de la IGAD, Workneh Gebeyehu, se reúne con Abdel Fattah al-Burhan el 22 de noviembre de 2022 durante una reunión del Consejo de Ministros de la IGAD. Al-Burhan también es presidente de IGAD y presidente del Consejo de Transición de Sudán, roles que complican los esfuerzos de mediación actuales. Foto cortesía: IGAD.
