En retrospectiva, la primera mitad de la década de 2010 fue uno de los periodos más productivos en el desarrollo de las relaciones entre Europa y China. En aquel momento, la Unión Europea buscaba nuevos puntos de crecimiento, percibiendo la oportunidad y la capacidad de diversificar las relaciones exteriores tras la crisis económica, mientras que la RPC buscaba nuevos mercados para su capital y mano de obra acumulados. Xi Jinping y su equipo optaron por un enfoque proactivo, que se tradujo, entre otras cosas, en una serie de iniciativas estructurales de cooperación con las regiones europeas. En particular, se estudió la posibilidad de crear formatos «X+1» con los países del Norte de Europa, el Sur de Europa y Europa Central y Oriental (ECE).
La estrella del formato 16+1 como mecanismo para la cooperación de China con los países de Europa Central y Oriental ha aumentado rápidamente, con la adhesión de 11 países de la UE y cinco Estados balcánicos en 2012, y la de Grecia en 2018-2019. A estas alturas, todos los países del formato han firmado también Memorandos de Entendimiento con China sobre cooperación en la Iniciativa de la Franja y la Ruta. En cambio, a finales de la década de 2010, las relaciones entre Bruselas y Pekín evolucionaron a la baja. La estructura empezó a ser rápidamente politizada por la Unión Europea como «caballo de Troya» y expresión de la política china de «divide y vencerás».
Como resultado, Lituania abandonó el formato en mayo de 2021, seguida de Letonia y Estonia en agosto de 2022. Aunque no haya más pasos decisivos por parte de los 14 actores restantes, la cooperación está prácticamente congelada. Es natural preguntarse de qué se trató, si fue peligroso y qué significa para las actuales relaciones UE-China.
¿Qué era?
La eficacia y la estabilidad de las asociaciones vienen determinadas por la existencia de prácticas regulares y eficaces de interacción entre sus participantes. Desde el punto de vista estructural, se ven estimuladas por la existencia de instituciones y normas de interacción; desde el punto de vista procedimental, por los intereses, la necesidad de recursos creados en el curso de las prácticas y la coyuntura internacional general.
De hecho, el formato 16/17+1 aspiraba a crear una estructura de interacción en red que pudiera facilitar una densificación significativa de la cooperación entre los participantes, principalmente mediante «controles de reloj» periódicos y actualizaciones normativas de la agenda.
Desde 2012, se celebran cumbres anuales de Jefes de Estado y reuniones bianuales de Coordinadores Nacionales. La Secretaría para la Cooperación entre la RPC y los países de la CEE, que depende directamente del Ministerio de Asuntos Exteriores de la RPC, ha estado funcionando de forma permanente. Una peculiaridad de su estructura organizativa es que los coordinadores nacionales europeos no son miembros, sino socios en el diálogo de la Secretaría, lo que sin duda crea una asimetría en la influencia potencial de los participantes en los procesos de asociación. La Secretaría se reúne cuatro veces al año, así como con los embajadores de los PECO ante la RPC. También en 2013-2019, las cumbres publicaron directrices para la cooperación, registrando los avances y esbozando planes para el futuro. Nunca ha existido un sistema similar a escala paneuropea.
En 2015, se adoptó la Agenda de Cooperación a Medio Plazo como marco de cooperación. Los documentos multilaterales se complementaron con un sistema de Memorandos de Entendimiento bilaterales sobre la cooperación en la Franja y la Ruta. Un diálogo tan bien estructurado, el interés práctico y objetivo de los países de la CEE por atraer inversiones extranjeras, de las que históricamente ha dependido su crecimiento económico, principalmente en los sectores de infraestructuras, transporte y energía, y la voluntad de la RPC de proporcionar estas inversiones dieron al formato un gran potencial, creando la ilusión de una ruptura con la agenda paneuropea.
¿Tan aterrador fue?
De hecho, si desglosamos la colaboración dentro del formato y los proyectos que la acompañan bajo los auspicios de la Franja y la Ruta por KPI potenciales -el número de instituciones-prácticas, normas-prácticas y proyectos puestos en práctica- la escala no es comparable al alarmismo de los observadores.
Desde un punto de vista institucional, todos los formatos de interacción entre los participantes son mecanismos de negociación, es decir, no implican compromisos rígidos. Además, la UE es observadora en ellos, lo que le permite supervisar el proceso y marcar líneas rojas. Los formatos de las directrices eran también foros, visitas, intercambios y exposiciones, en el mejor de los casos diálogos a distintos niveles, no superiores al ministerial.
De las estructuras permanentes creadas en el marco del 16+1, cabe destacar varias asociaciones de cooperación temática: en agricultura en Bulgaria, en energía en Rumanía, en cuestiones comerciales y económicas en Polonia y en turismo en Hungría. En 2016, Letonia estaba preparada para convertirse en coordinadora del formato en el ámbito del transporte y la logística, cuando se firmó la Declaración de Riga sobre una cooperación más estrecha entre las partes en este ámbito en el contexto de la Cumbre de Riga, y Lituania en el ámbito de la tecnología financiera. El punto focal respectivo se abrió allí en 2019, pero no estuvo plenamente operativo debido a la pandemia. Otras prácticas habituales incluyen un formato separado de reuniones ministeriales para promover la cooperación comercial y económica y un mecanismo de enlace entre las agencias de promoción de la inversión.
No obstante, la mayoría de los proyectos se ejecutaron bilateralmente o como parte de programas comunes UE-RPC. Entre ellos figuran la plataforma de conectividad regional, el proyecto piloto de líneas comerciales inteligentes y seguras, la Red Transeuropea de Transporte y el diálogo económico y comercial de alto nivel.
Desde un punto de vista normativo, tanto las directrices como los memorandos de acuerdo tampoco eran jurídicamente vinculantes. Discursivamente, todos apoyaban la línea paneuropea, y la Agenda de Cooperación a Medio Plazo se consideraba parte de la Agenda de Cooperación Estratégica UE-RPC hasta 2020. Ambos documentos no podrán actualizarse en 2021, aunque los trabajos preparatorios están en marcha. Tampoco se ha firmado ningún documento multilateral que sirva de marco en el marco de las directrices. La cooperación en proyectos entre los países de Europa Central y Oriental y la República Popular China está regulada jurídicamente sobre todo por contratos bilaterales y, por tanto, limitada por la legislación de la UE sobre comercio exterior, controles de inversiones extranjeras y otras actividades nacionales de empresas extranjeras. En consecuencia, a medida que esta legislación se ha ido haciendo más estricta, especialmente en 2019-2021, se han ido incorporando menos iniciativas a las directrices. El plan de acción de la reunión en línea de 2021 es muy conciso y, en lugar de la tradicional expresión «partes» para muchos proyectos, se escribe «partes interesadas», lo que pone de relieve la difuminación del consenso en la asociación.
A nivel práctico, el rendimiento de la cooperación es decente, pero no abrumador. El formato ha logrado el objetivo de atraer inversiones chinas a las economías de la CEE y aumentar el comercio mutuo, pero este crecimiento también ha ido acompañado de un empeoramiento del déficit comercial de las economías europeas: para muchos países de la CEE, China es uno de los cinco principales exportadores, pero su posición como importador no es elevada.
En cuanto a la inversión, aunque el formato abrió una línea de crédito de 10.000 millones de dólares para ECE en 2014 y puso en marcha dos fases del Fondo de Cooperación para la Inversión, en 2014 y 2018, en comparación con la inversión china en los principales países de la UE y estas cifras no son marginales. La IED china acumulada supera el 1% del total sólo en las economías de Hungría, Rumanía y Eslovenia.
De los proyectos de la Franja y la Ruta, los que se han ejecutado con más constancia son el desarrollo del puerto griego del Pireo y la construcción del ferrocarril Budapest-Belgrado. Resulta indicativo que hayan sido Grecia y Hungría las que en diversos momentos a lo largo de los años hayan obstaculizado las iniciativas antichinas de la UE. También en 2022 finalizó la construcción de un puente hacia la península de Peljesac (Croacia), pero otros proyectos no se completaron o quedaron congelados. Esto se aplica a proyectos ferroviarios en Polonia, proyectos de infraestructuras en Rumanía, Bulgaria y Croacia. La idea popular en 2016-2019 de conectar la Iniciativa de los Tres Mares con la Ruta Marítima de la Seda y las rutas de Europa Central y Oriental, incluidos los puertos de Rijeka (Croacia) y Koper (Eslovenia), ni siquiera llegó a materializarse.
En cuanto a los países bálticos que han abandonado el formato, ninguno de ellos ha tenido nunca un proyecto Belt and Road. En términos de volumen de negocios, Letonia, Lituania y Estonia también eran modestos, lo que significa que podían permitirse ganar puntos políticos abandonando el formato sin arriesgarse a sufrir pérdidas económicas.
¿Qué significa esto para las relaciones UE-China?
La retirada de Letonia, Lituania y Estonia del 17+1 como medio para mantener «un orden basado en normas» y señalar la prioridad de las relaciones con los socios de la UE frente a los de fuera de ella encaja en la tendencia general hacia la politización de las relaciones UE-China.
De los 14 estados restantes en el formato, se pueden identificar varios candidatos a la salida. Se trata principalmente de la República Checa, que no participa en los proyectos de la Franja y la Ruta y critica abiertamente la política exterior de la RPC, y Rumanía, que ha suspendido sus proyectos y la participación de empresas chinas en licitaciones activas. Polonia, políticamente próxima a los países bálticos, es el principal beneficiario en la CEE de los proyectos ferroviarios de la RPC y del creciente tráfico de contenedores hacia Europa. El Presidente Andrzej Duda asistió a la inauguración de los Juegos Olímpicos de Pekín en 2022 para discutir personalmente las perspectivas de proyectos conjuntos, y es en Varsovia donde también está prevista la cumbre 14+1 en 2023, por lo que es poco probable que siga el mismo camino.
Sin embargo, aunque no se produzca el «efecto dominó», el 14+1 difícilmente podría considerarse un factor de promoción futura de la influencia china en la UE por varias razones.
En primer lugar, mientras que antes no había éxito en la cooperación, el interés de los países de Europa Central y Oriental por nuevos proyectos está disminuyendo, no sólo en la región, sino en toda Europa, entre otras cosas por la decepción ante la falta de avances. Ya hemos escrito en un artículo anterior sobre la transformación de la política china de Alemania y su convergencia con la de Francia, que estimulará la acción para reducir la interdependencia.
En segundo lugar, la Bruselas oficial ha defendido sistemáticamente la formación de una línea unificada hacia Pekín y la minimización de las oportunidades para que los países individuales tomen la iniciativa en este sentido. La retórica se apoya en medidas prácticas: el presupuesto para 2021-2027 prevé un aumento del gasto en infraestructuras y ayuda económica para los países de Europa Central y Oriental, y las principales empresas europeas han empezado a expulsar sistemáticamente el capital chino participando en licitaciones nacionales en el Mediterráneo y Europa Central y Oriental.
En tercer lugar, la crisis de seguridad europea lleva a sustituir el pragmatismo y el multivectorismo en las políticas de la UE por un enfoque basado en los valores y la prioridad de la cooperación transatlántica. En el contexto de la competencia entre Estados Unidos y la República Popular China, es poco probable que muchos países de Europa Central y Oriental, salvo Hungría, quieran oponerse a Washington y Bruselas.
En consecuencia, se puede hablar de la desaparición de otro factor para mantener las tendencias constructivas en las relaciones UE-China. Aunque tampoco parece muy probable una acción decisiva por parte de los países de Europa Central y Oriental, los canales de compromiso entre ellos y China son cada vez más escasos.
*Yulia Melnikova es responsable del programa RIAC, estudiante de doctorado en MGIMO.
Artículo publicado originalmente en el Club de Discusión Valdai.
Foto de portada: Cumbre China-CEE Bucarest 2013. Wikimedia Commons/Partido Social Demócrata.
