En las próximas conversaciones internacionales sobre el clima en Dubai, las Partes buscarán poner en funcionamiento el Fondo de Pérdidas y Daños, un posible salvavidas para los países en desarrollo acordado en el último minuto en la COP27. Nuestro editor climático, James Wan, habló con Hyacinthe Niyitegeka, coordinadora de Loss and Damage Collaboration para obtener más información.
En el período previo a la COP28, publicaremos más explicaciones con expertos que describan las cuestiones de importancia para los países africanos en las negociaciones.
¿Qué es la financiación para pérdidas y daños y por qué es importante para África?
A medida que aumentan las consecuencias de la crisis climática, muchos países han implementado planes de mitigación (reduciendo las emisiones de gases de efecto invernadero) y de adaptación (reduciendo el riesgo de daños derivados de los impactos del cambio climático). Estas estrategias, sin embargo, son inadecuadas para evitar todos los daños negativos. La crisis climática también genera impactos que no han sido o no pueden evitarse mediante la mitigación y la adaptación.
Estos impactos inevitables e irreversibles se conocen como “pérdidas y daños”. Son causadas por fenómenos meteorológicos extremos como sequías, inundaciones, olas de calor y ciclones tropicales, así como por procesos climáticos de evolución lenta como la desertificación, el aumento del nivel del mar, el aumento de las temperaturas, la salinización, la acidificación de los océanos y la degradación de la tierra.
Algunas formas de pérdidas y daños son principalmente económicos y afectan aspectos como la infraestructura, la propiedad y la producción agrícola. Otros aspectos son principalmente no económicos, como la pérdida de vidas humanas, biodiversidad, territorio, patrimonio cultural, conocimientos y lenguas indígenas, y daños a los ecosistemas, la calidad del suelo, la salud y la salud mental.
África es especialmente vulnerable a pérdidas y daños y a sufrirlos mientras hablamos. Más de 36 millones de personas se han visto afectadas por una grave sequía en el Cuerno de África. Los ciclones Batsira y Freddy provocaron cientos de muertes, decenas de miles de desplazamientos y economías devastadas en el sur de África a principios de año. Las fuertes lluvias e inundaciones desde Nigeria hasta el Congo y Sudáfrica han arrasado con infraestructuras, destruido medios de vida y acabado con vidas.
¿Cómo se han tratado normalmente las pérdidas y los daños en las COP?
En los primeros días de las discusiones sobre el cambio climático en 1991, Vanuatu, en nombre de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (PEID), pidió medidas para abordar las pérdidas y los daños. Este llamado fue pasado por alto hasta 2007 en la COP13, cuando las pérdidas y los daños se mencionaron por primera vez en una decisión de la COP (el Plan de Acción de Bali).
En la COP19 en 2013, las Partes acordaron establecer el Mecanismo Internacional de Varsovia sobre Pérdidas y Daños (WIM) y establecieron un Comité Ejecutivo (ExCom) para guiar la implementación de las funciones de WIM. Un par de años más tarde, en la COP21 en 2015, las pérdidas y daños se reconocieron y abordaron oficialmente mediante la inclusión de una disposición específica, el Artículo 8, en el Acuerdo de París.
En una revisión de WIM en la COP22 en 2016, los países en desarrollo exigieron un mayor énfasis en mejorar la acción y el apoyo. Durante una segunda revisión en la COP25 en 2019, se repitió este llamado. Esas discusiones también llevaron al establecimiento de la Red de Santiago para Pérdidas y Daños para catalizar la asistencia técnica de organizaciones relevantes para la implementación de proyectos de pérdidas y daños.
En 2022, la COP27 estableció el primer fondo dedicado a Pérdidas y Daños y encargó a un Comité de Transición, compuesto por 24 miembros de países desarrollados y en desarrollo, que presentara recomendaciones para su puesta en funcionamiento y acuerdos de financiación. El comité concluyó sus reuniones este noviembre. Se espera que sus recomendaciones sean adoptadas en la COP28.
¿Cuáles serán los debates clave en torno al Fondo de Pérdidas y Daños en la COP28?
Después de cinco reuniones, dos talleres, una sesión de diálogo y una reunión ministerial, el Comité de Transición ha elaborado una serie de recomendaciones sobre cómo funcionará el Fondo de Pérdidas y Daños. Sin embargo, llegar a este acuerdo requirió muchos compromisos, muchos de los cuales han dejado a los países africanos y otras naciones en desarrollo, así como a las organizaciones de la sociedad civil, profundamente preocupados.
Hay varios puntos de discordia que probablemente se discutirán en la COP28 antes de que las Partes adopten las recomendaciones.
Esto incluye preguntas sobre quién contribuirá al fondo y cómo. Las recomendaciones reconocen la necesidad urgente e inmediata de recursos financieros nuevos, adicionales, predecibles y adecuados para abordar las pérdidas y los daños, tanto económicos como no económicos, y tanto de fenómenos meteorológicos extremos como de impactos climáticos de evolución lenta. Sin embargo, no se especifican la escala a la que operará el fondo, el proceso mediante el cual los países contribuirán al mismo ni los plazos. El texto insta a los donantes a brindar asistencia para actividades destinadas a abordar pérdidas y daños y a tomar la iniciativa para proporcionar recursos financieros.
También existe aprensión en torno a la decisión de albergar el fondo dentro del Banco Mundial, aunque sólo sea por cuatro años, que es el período provisional descrito en el proyecto de decisión. Muchos países en desarrollo se resistieron a esta decisión, argumentando que el Banco carece de la cultura, la velocidad y la responsabilidad para administrar las finanzas y que exigiría una tarifa considerable por albergar el fondo. Querían que el Fondo fuera una institución independiente, pero cedieron sujeto a ciertas condiciones, incluida una evaluación exhaustiva después de cuatro años, momento en el cual el acuerdo puede finalizar si no se han cumplido las condiciones. Sin embargo, algunas personas creen que estas cláusulas carecen de fuerza suficiente.
Otra posible fuente de tensión es sobre quién puede recibir recursos del fondo. Las recomendaciones acordaron que todos los países en desarrollo que son “particularmente vulnerables” a los efectos adversos del cambio climático son elegibles. Aunque vago, esto refleja más fielmente la postura de los países en desarrollo que persistentemente argumentaron que el fondo debería estar abierto a todos los países en desarrollo, en lugar de sólo a los pequeños estados insulares o a los países menos desarrollados, que fue la propuesta de algunos países desarrollados.
Finalmente, hay varios aspectos que no están cubiertos por las recomendaciones del Comité de Transición que podrían plantearse en la COP28. Por ejemplo, si bien la composición de la junta directiva del fondo es 16-14 a favor de los países en desarrollo frente a los países desarrollados, no hay puestos para las comunidades afectadas, los pueblos indígenas o la sociedad civil. El documento contiene declaraciones sobre la “participación efectiva de observadores” y “foros consultivos”, pero son ambiguas. El instrumento rector tampoco hace ninguna mención a los derechos humanos.
¿Qué es la Red de Santiago y cuáles de sus temas clave se debatirán en la COP28?
El mandato de la red de Santiago, establecida en la COP25, es catalizar la asistencia técnica de organizaciones, organismos, redes y expertos relevantes para la implementación de proyectos de pérdidas y daños a nivel local y regional. Cuando esté en funcionamiento, la red de Santiago ayudará a los países y comunidades en desarrollo a desarrollar planes de pérdidas y daños que satisfagan sus necesidades y prioridades.
En la COP26, las Partes decidieron las funciones de la red de Santiago y establecieron un proceso para desarrollar aún más sus acuerdos institucionales. Se instó a los países desarrollados a proporcionar fondos para asistencia técnica y los servicios de la secretaría.
Luego la COP27 definió la estructura de la red de Santiago. Esto incluye una secretaría alojada para facilitar su trabajo; un Consejo Asesor para brindar orientación y supervisión sobre la implementación efectiva de las funciones de la red; y una red de OBNE miembros (organizaciones, organismos, redes, expertos) que cubren una amplia gama de temas relevantes para pérdidas y daños.
En la COP28, hay varios temas importantes que deben abordarse para que la red de Santiago esté plenamente operativa. Estos incluyen la selección de la organización anfitriona de la secretaría y los miembros del Consejo Asesor. Otro tema importante que debería abordarse en la COP28 y más allá es el financiamiento de la red de Santiago.
¿Cuál sería el mal escenario para África al salir de las negociaciones?
Los países en desarrollo, incluidos los de África, han abogado durante mucho tiempo por la implementación efectiva de la red de Santiago y un fondo accesible y bien financiado para pérdidas y daños. Si no se logran avances en la COP28 o los países en desarrollo se ven obligados a hacer concesiones que signifiquen que no reciban la asistencia técnica y el apoyo financiero que necesitan, cientos de millones de personas quedarán mucho más vulnerables.
¿Cuál es un resultado positivo realista de la COP28?
El resultado más favorable de la COP28 es que genera un Fondo para Pérdidas y Daños que es adecuado para su propósito y cuenta con los recursos adecuados. Un grupo de expertos recomendó un piso de 400 mil millones de dólares cada año, que incluye las necesidades totales de pérdidas y daños, de los cuales el Fondo debería asumir la mayor parte, y con el objetivo de recaudar billones de dólares. Estos fondos deben ser nuevos, adicionales, basados en subvenciones, previstos y sostenibles, así como accesibles para las comunidades vulnerables y sensibles a las prioridades y necesidades de los diferentes países.
Otro resultado positivo sería la integración de las pérdidas y los daños como un tercer pilar –junto con la mitigación y la adaptación– en el nuevo objetivo colectivo de la financiación climática. La exitosa puesta en funcionamiento de la Red de Santiago también es de suma importancia para garantizar la prestación de la asistencia técnica necesaria. Finalmente, a medida que la COP28 completa el primer balance global del mundo (revisando el progreso (o la falta del mismo) en el logro de los objetivos del Acuerdo de París), es esencial que este proceso conduzca a una ampliación de la acción climática en todos los frentes, desde evitar pérdidas y daños hasta mediante la mitigación, minimizando las pérdidas y los daños mediante la adaptación, y abordando las pérdidas y los daños que ya están en marcha.
Después de la COP28, ¿cuáles serán los próximos desafíos para el fondo de Pérdidas y Daños?
Una vez que se adopten las recomendaciones preparadas por el Comité de Transición, el siguiente paso consistirá en garantizar que se obtenga suficiente financiación para desembolsarla a los países en desarrollo. Esto probablemente implicará recibir numerosas promesas para apoyar el fondo. Los desafíos serán garantizar que se proporcione una financiación adecuada y garantizar que se sigan e implementen todas las recomendaciones formuladas.
*Hyacinthe Niyitegeka es científica del agua y negociadora climática con experiencia trabajando en políticas climáticas en diferentes contextos. Coordina la Colaboración en Pérdidas y Daños, donde supervisa las operaciones diarias.
Artículo publicado originalmente en Argumentos Africanos
Foto de portada: Los fenómenos meteorológicos extremos, como las inundaciones torrenciales en Malawi, han causado pérdidas y daños inevitables e irreversibles en muchas partes de África. Crédito: Arjan van de Merwe/PNUD.
