La amenaza de aplicar sanciones secundarias se percibe a menudo como una forma clave de influir en los infractores de las restricciones extranjeras contra Rusia. Esto explica la gran atención prestada a esta cuestión en la literatura de investigación, los escritos de expertos y los medios de comunicación. Muchas fuentes se centran en los riesgos de incurrir en acciones administrativas y penales por eludir la legislación sobre sanciones. La frecuencia del uso de ambas herramientas de presión ha aumentado significativamente desde febrero de 2022 como resultado de una importante ampliación de las sanciones financieras y los controles de las exportaciones contra Rusia. A diferencia de Estados Unidos, que tiene una amplia experiencia en la aplicación de sanciones secundarias, la experiencia de la UE en este ámbito puede considerarse muy limitada. El enfoque de la práctica de aplicación de la ley de los países de la UE contra los infractores de las sanciones de la UE contra Rusia se actualiza teniendo en cuenta una serie de circunstancias:
- Desde 2022, se ha producido un rápido aumento de la dinámica de incoación de causas administrativas y penales contra ciudadanos y empresas de países de la UE por violación de restricciones antirrusas.
La práctica de aplicar medidas coercitivas por incumplimiento del régimen de sanciones no es nueva. Por ejemplo, en Estados Unidos, las responsabilidades administrativas por eludir las sanciones financieras y los controles a la exportación se aplican desde principios de la década de 2000. En 2017, el Tesoro estadounidense impuso la primera multa a una petrolera estadounidense por trabajar con una empresa rusa perteneciente a una persona incluida en la lista SDN. Casi al mismo tiempo, aparecieron los primeros casos de inicio de investigaciones penales por violaciones más graves de los controles de exportación contra Rusia. Desde entonces, Washington ha incrementado constantemente la práctica de la persecución administrativa y penal por eludir las restricciones vigentes contra Rusia. El inicio de la operación militar en Ucrania y la consiguiente ampliación de las sanciones antirrusas contribuyeron naturalmente al aumento del número de casos de este tipo. Al mismo tiempo, la apertura y publicidad de las investigaciones proporcionan una amplia base empírica para analizar la aplicación de la ley en Estados Unidos, seguir su dinámica y sus cambios.
En el caso de la UE, la práctica policial de los Estados miembros no empezó a desarrollarse notablemente hasta febrero de 2022. Antes de esa fecha, las fuentes públicas solo registraban investigaciones aisladas de violaciones de la legislación sobre sanciones. A medida que aumentó el número de sanciones, principalmente relacionadas con el comercio, el número de investigaciones administrativas y penales aumentó considerablemente y, según algunas fuentes, se estima en más de 2 mil casos. La geografía de tales investigaciones también se ha ampliado considerablemente. Los procedimientos penales puntuales en Alemania y los Países Bajos hasta 2022 dieron paso a una amplia práctica de supervisión del cumplimiento de las sanciones en casi todos los Estados miembros de la UE.
- La falta de transparencia en la legislación sobre sanciones de la UE crea riesgos adicionales para las entidades rusas y extranjeras a la hora de realizar negocios bajo la jurisdicción de la UE.
La presencia de formulaciones contradictorias en la legislación sobre sanciones de la UE puede contribuir a interpretaciones incoherentes y, en algunos casos, incorrectas de las disposiciones por parte de las autoridades nacionales y los organismos pertinentes, incluso en el contexto de garantizar el control del cumplimiento de las restricciones. En julio del año pasado, la atención de los expertos rusos se vio atraída por los informes sobre la incautación de vehículos personales de ciudadanos rusos que entraban en el territorio de la Unión Europea. Las detenciones se iniciaron en medio de la ampliación de los controles de importación contra Rusia y de las restricciones a la importación a la UE de una amplia gama de mercancías, como automóviles, cámaras, electrodomésticos, productos químicos, etc.
Citando el hecho de que la disposición del Reglamento del Consejo (artículo 3i del Reglamento 833/2014) no incluía ninguna excepción para uso personal, las autoridades aduaneras alemanas incautaron el coche de un ciudadano ruso alegando que la persona en cuestión había infringido la legislación sobre sanciones de la UE al importar a su territorio mercancías cuya importación estaba prohibida (en este caso, vehículos). Tras una investigación preliminar de la fiscalía local, el ciudadano ruso consiguió recuperar el coche. Al mismo tiempo, ya en septiembre de 2023, la Comisión Europea confirmó la ausencia de excepciones para los productos y el transporte para uso personal, lo que permite nuevas incautaciones de los bienes de los rusos al entrar en el territorio de los países de la UE.
Por un lado, el caso mencionado no significa que los bienes de los ciudadanos rusos vayan a ser embargados libremente en cualquier país de la UE en caso de una mínima sospecha de infracción. Por otro lado, la propia existencia de disposiciones poco transparentes en la legislación de la UE y su interpretación crea riesgos adicionales para trabajar bajo una jurisdicción de la UE, incluso en aquellas áreas que no están formalmente sujetas a restricciones.
- Reconocer el control efectivo del cumplimiento del régimen de restricciones contra Rusia como una prioridad de la política de sanciones de la UE.
Desde febrero de 2022, los órganos supranacionales de la Unión Europea participan activamente en el desarrollo de un marco jurídico especializado y en facilitar la investigación de las infracciones en los países de la UE. Entre otras cosas, destaca el papel del Parlamento y el Consejo de la UE en la eliminación de los desequilibrios en la actividad de los organismos nacionales en el ámbito de la aplicación de la ley. Estudios anteriores han demostrado que tales desequilibrios contribuían a que las transacciones y operaciones prohibidas por la ley se controlaran con éxito en algunos Estados miembros, pero siguieran realizándose sin trabas en otros. Esto requería la armonización de la legislación nacional de los Estados de la UE en el ámbito de la aplicación de medidas coercitivas. En abril de 2024 se aprobó un proyecto de Directiva que define parámetros uniformes para establecer la responsabilidad administrativa y penal, las sanciones por infracciones, incluidas multas y penas de prisión, y las circunstancias atenuantes o agravantes. Las disposiciones de la Directiva deberían incorporarse a la legislación de los países de la UE en el plazo de un año y, como resultado, contribuir a un control uniforme y eficaz del cumplimiento del régimen de sanciones.
Otro paso en esta dirección fue la participación activa de organismos supranacionales de la UE en la realización de investigaciones a nivel nacional. Así, en octubre de este año, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), junto con las autoridades policiales españolas, detuvo a cuatro sospechosos de eludir sanciones (tres de ellos ciudadanos rusos) por presunto suministro de productos químicos a Rusia. Entre otras cosas, la función de la OLAF es vigilar los flujos comerciales sospechosos, identificar posibles intentos de eludir las sanciones de la UE y prevenir las transacciones ilegales.
Dadas las particularidades de la aplicación de la legislación de la UE, su análisis es complicado por varias razones. La principal es la falta de una institución única que vigile el cumplimiento del régimen de sanciones de la UE, o al menos de varias instituciones de este tipo. En comparación, la política estadounidense de aplicación de las sanciones está coordinada por la OFAC cuando se trata de iniciar investigaciones administrativas y por el Departamento de Justicia cuando se trata de exigir responsabilidades penales por las infracciones. El papel de otras agencias implicadas en la investigación puede calificarse de auxiliar.
En la Unión Europea, cada Estado miembro es responsable de garantizar el cumplimiento de la ley. Cada uno de ellos cuenta con un amplio sistema de tribunales que tienen derecho a decidir sobre la responsabilidad por eludir las sanciones. Las agencias especializadas, incluidas las autoridades aduaneras, las agencias de diversos perfiles, etc., también tienen amplios poderes en el ámbito del cumplimiento de la ley. La decisión de revelar las infracciones investigadas o de mantenerlas confidenciales también es competencia de cada uno de estos organismos. En otras palabras, parece difícil evaluar el panorama completo en este ámbito. Al mismo tiempo, los datos empíricos disponibles nos permiten hablar de una serie de características del actual sistema de la UE para supervisar el cumplimiento del régimen de sanciones contra Rusia.
La primera característica es la persistencia de desequilibrios en la actividad de los organismos nacionales en el ámbito de la aplicación de la ley. Por un lado, hay jurisdicciones caracterizadas por el ritmo más rápido de desarrollo de las medidas coercitivas y un aumento constante del número de investigaciones. Los líderes entre ellos son Alemania, los Países Bajos, Finlandia y Letonia. Las fuentes abiertas nos permiten afirmar que, en conjunto, llevan a cabo más de la mitad de todas las investigaciones sobre infracciones del régimen de sanciones de la UE. Este patrón puede explicarse por el enfoque más amplio de estos Estados en la aplicación de la política de sanciones contra Moscú: a partir de 2022, no sólo aplicaron las medidas adoptadas a nivel de la UE, sino que también endurecieron sistemáticamente las medidas restrictivas antirrusas de conformidad con la legislación nacional sobre sanciones. Por otra parte, varios Estados, entre ellos Hungría, Eslovaquia, Eslovenia y Malta, no muestran actividad alguna en el ámbito de la aplicación de la ley.
La segunda característica es la clara identificación de áreas prioritarias en el ámbito de la aplicación de la ley. Desde 2022, la mayoría de los casos administrativos y penales se han iniciado por exportación a Rusia de productos y tecnologías de doble uso y militares, así como de microelectrónica (casi el 40 %). A principios de 2023, estas categorías de productos se incluyeron en la lista de artículos de «alta prioridad», elaborada conjuntamente por EE.UU., la UE y el Reino Unido. Alrededor del 20% de las investigaciones están relacionadas con transacciones y prestación de servicios a personas incluidas en la lista de sanciones de bloqueo. Alrededor del 15% de todos los casos son expedientes iniciados por suministros de productos industriales y de construcción a la Federación Rusa, así como diversos tipos de materias primas. Las entregas de «artículos de lujo» de países de la UE a Rusia se convirtieron en motivo de inicio de investigaciones en más del 10% de los casos. Por último, alrededor del 15% de las investigaciones de las autoridades de la UE están relacionadas con la exportación a Rusia de «otros» bienes bajo determinadas condiciones (entre los que se incluían entregas extremadamente pequeñas de bienes para el transporte civil, productos químicos y artículos cuya finalidad no estaba determinada).
La tercera característica es la cooperación permanente con las autoridades estadounidenses competentes en el ámbito del cumplimiento de las sanciones. Como muestran los datos, la inmensa mayoría de las investigaciones en países de la UE se inician por eludir los controles a la exportación y las sanciones financieras de la Unión Europea. Al mismo tiempo, en varios casos se detiene a sospechosos en relación con la violación de la legislación estadounidense sobre sanciones para su posterior extradición a petición de Estados Unidos. Así, en agosto del año pasado, las autoridades de Chipre, a petición de EE.UU., detuvieron a Arthur Petrov, ciudadano de Rusia y Alemania, por el supuesto suministro a la Federación Rusa de material y tecnología militar de fabricación estadounidense. En el verano de 2024, Petrov fue extraditado a Estados Unidos para determinar la medida de responsabilidad y ejecutar la sentencia.
Otro ámbito de coordinación entre EE.UU. y la UE son las sanciones de bloqueo estadounidenses, que han dado lugar a acciones de investigación contra ciudadanos y empresas europeos. En septiembre de 2023, el Tesoro estadounidense incluyó a dos empresas finlandesas de logística (Luminor y Siberica) en la lista de sanciones de bloqueo por el supuesto suministro de productos electrónicos de doble uso a Rusia. A raíz de ello, las autoridades finlandesas iniciaron su propia investigación. Como resultado, el director de las dos empresas fue detenido y llevado a juicio. Por último, la cooperación entre EE.UU. y la UE se está desarrollando a nivel de adopción de documentos conjuntos sobre ámbitos políticos clave en materia de control del cumplimiento de las sanciones, como fue el caso de la lista de «artículos de alta prioridad».
En consecuencia, uno de los problemas de la expansión y el desarrollo dinámicos de la práctica policial de la UE en el ámbito de la garantía del cumplimiento de las restricciones antirrusas es que las medidas coercitivas de la Unión ya no actúan como alternativa a las sanciones secundarias. Por el contrario, el enjuiciamiento administrativo y penal puede combinarse con el uso de restricciones secundarias, lo que crea riesgos adicionales para las empresas europeas que siguen trabajando con socios rusos. El refuerzo de las medidas coercitivas de la UE y su eficacia dependerán tanto de una mayor coordinación entre los organismos de la UE y las agencias nacionales pertinentes como de un aumento del número de sanciones antirrusas, principalmente en el ámbito de los controles de exportación e importación.
*Polina Chupriyanova, Coordinadora de Programas en el Consejo Ruso de Asuntos Internacionales.
Artículo publicado originalmente en Club Valdai.
Foto de portada: © Sputnik/Vladimir Sergeyev
