En febrero de 1974, los ministros de Asuntos Exteriores de los estados miembros de la Organización de la Unidad Africana se reunieron en Addis Abeba. Lo más importante de su agenda: el doble problema de la situación en Oriente Medio y el impacto de la espiral de precios del petróleo. Sin embargo, cuando los ministros comenzaron a actuar, las calles de la capital etíope fueron sacudidas por manifestaciones populares y desorden provocado por la mala gestión del gobierno de la hambruna y la crisis económica en curso. Las fuerzas armadas tomaron posiciones alrededor de la ciudad. Alarmados, los anfitriones etíopes declararon que ya no podían garantizar la seguridad de sus invitados y abandonaron la reunión de la OUA. La situación se deterioró rápidamente: oleadas de ataques abrieron espacio para la intervención militar. En septiembre, el antiguo régimen del emperador Haile Selassie había sido arrasado.
La repentina salida de los diplomáticos y la ira en las calles de Addis Abeba pusieron en primer plano las dimensiones globales y locales de la primera “crisis del petróleo”. Entre el estallido de las hostilidades en Oriente Medio en octubre de 1973 y la conferencia de la OUA, el precio del petróleo se había multiplicado por cuatro. Si bien la causa inmediata de estos aumentos de precios fue una respuesta árabe a la guerra de Yom Kippur, se basaron en una campaña más larga de los estados productores de petróleo para tomar el control de sus reservas de petróleo bajo la bandera de la “soberanía de los recursos”. Los miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo habían arrebatado el control de los hidrocarburos estratégicos a las multinacionales euroamericanas. El petróleo barato había sido el elemento vital del auge económico de tres décadas posterior a la Segunda Guerra Mundial en el mundo transatlántico. Ahora los exportadores de petróleo del Tercer Mundo intentaron capitalizar su riqueza en hidrocarburos de manera espectacular.
Su intervención creó pánico en el mundo industrializado. Estados Unidos fue señalado por su apoyo a Israel y objeto de un “embargo”. Pero el embargo fue fácilmente eludido, de corta duración y sólo impuesto por los exportadores árabes (no hubo un “embargo de la OPEP”, a pesar de que el término se volvió común). Sin embargo, mientras la escasez –real o imaginaria– en Occidente dominaba los titulares, los estados importadores de petróleo del Tercer Mundo sintieron con mayor dureza los efectos de los aumentos de precios. La crisis aumentó las facturas del petróleo, agotó las reservas de divisas y redujo la demanda de exportación de materias primas. Agravó los desafíos existentes para las economías agrarias planteados por la escasez de fertilizantes y el impacto catastrófico de la sequía de El Niño en todo el cinturón del Sahel. Una crisis alimentaria global se entrelazó con una crisis energética global.
Esta tormenta perfecta expuso la vulnerabilidad de África a las crisis económicas externas. Entre los estados independientes al sur del Sahara, sólo Nigeria y Gabón exportaron petróleo. El acceso al petróleo había respaldado los ambiciosos y creativos proyectos de creación de Estado que habían caracterizado la década posterior a la independencia. Puesto que todos los gobiernos poscoloniales habían hablado de la importancia de la autosuficiencia, sus visiones de revolución agraria o industrialización pesada se basaban en el petróleo. El subdesarrollo de la infraestructura de transporte ferroviario y marítimo hizo que las economías africanas también dependieran en gran medida del transporte motorizado, impulsado por petróleo. Un informe elaborado por el Banco de Tanzania para una reunión continental de bancos centrales proyectó que la factura de las importaciones de petróleo de los países africanos no productores aumentaría de 516 millones de dólares ( 3.850 millones de dólares en 2024) en 1972 a 2.063 millones de dólares en 1974 (aproximadamente 12,8 mil millones en 2024).
Incluso en Ghana, que produjo sólo el uno por ciento de su electricidad a partir del petróleo gracias a su inversión en proyectos hidroeléctricos, la inestabilidad de los precios mundiales de las materias primas que se extendió durante la década de 1970 planteó serias dudas sobre los presupuestos estatales. Los regímenes de todo el continente enfrentaron el desafío de equilibrar la estabilidad a corto plazo con el crecimiento del desarrollo a largo plazo. Las herramientas que tenían a su disposición para luchar contra el shock (subsidios, precios fijos, controles de importaciones, revaluación de la moneda) implicaban compensaciones en prioridades. Los gobiernos se volvieron cada vez más intervencionistas en el funcionamiento diario de sus economías, pero sin los recursos para satisfacer las demandas de bienestar de poblaciones en rápido crecimiento.
Si podemos mirar más allá del logro de la independencia política formal como una cesura clave en la historia contemporánea de África, entonces las crisis del petróleo de los años 1970 y la turbulencia en los precios de las materias primas que las acompañaron representan un punto de inflexión alternativo. Incluso teniendo en cuenta sus objetivos muy diferentes, hubo mucha continuidad entre los planes de desarrollo de posguerra diseñados para apuntalar los imperios en decadencia y los proyectos emancipadores de los regímenes poscoloniales que los sucedieron. Mientras que las narrativas convencionales ponen en primer plano el impacto de las políticas de ajuste estructural impuestas externamente en África como un punto de inflexión, esto oscurece el grado en que los Estados africanos ya habían experimentado con medidas ad hoc y reconsiderado sus planes de desarrollo en los años setenta. Aquí es fundamental centrarse en las respuestas africanas a los shocks de las materias primas y en las opciones que estaban sobre la mesa. Sin duda, los legados estructurales del dominio colonial, mantenidos a través de relaciones de dependencia económica, dejaron a los estados africanos entre los más vulnerables a las crisis globales. Pero nunca fueron simplemente víctimas indefensas de una dinámica totalmente fuera de su control.
A principios de la década de 1970, el brillo de la independencia política se había desvanecido, cuando los límites económicos de la descolonización se volvieron demasiado claros. Las economías africanas permanecieron en manos del capital extranjero o atrapadas en ciclos de dependencia neocolonial. En foros como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, habían desarrollado una poderosa crítica de las desigualdades globales. Cuando los miembros árabes lideraron a sus aliados de la OPEP para subir el precio del petróleo en octubre de 1973, los estados africanos lo celebraron. En un instante, la OPEP había puesto en práctica esta lógica económica anticolonial de manera sorprendente. Envalentonó intentos más amplios del Tercer Mundo por reestructurar la economía global. En mayo de 1974, la Asamblea General de la ONU pidió un “Nuevo Orden Económico Internacional”, que corregiría la creciente división Norte-Sur en la economía global.
Los acontecimientos de finales de 1973 también parecieron demostrar el potencial de la unidad del Tercer Mundo contra la continua ocupación colonial. Muchos estados africanos ya habían roto sus relaciones diplomáticas con Israel después de la Guerra de los Seis Días de 1967, pero el conflicto de Yom Kippur impulsó a otros veinte países a seguir su ejemplo. La Organización para la Liberación de Palestina amplió su presencia en el continente, abriendo una oficina entre los movimientos de liberación con sede en Dar es Salaam. El mundo árabe declaró su solidaridad con las luchas de liberación en África, extendiendo el embargo contra Estados Unidos a Portugal, Rhodesia y Sudáfrica. Las acciones de las élites petroleras de la OPEP parecían haber revitalizado el proyecto anticolonial del Tercer Mundo al aunar sus agendas económicas y políticas.
A medida que se hizo evidente su vulnerabilidad a los shocks, hubo una expectativa generalizada entre los estados africanos, nacida de una mezcla de solidaridad de principios y un quid-pro-quo táctico, de que los exportadores árabes suministrarían petróleo a precios reducidos. La OUA estableció un “Comité de los Siete” sobre la cuestión del petróleo, que recorrió las capitales árabes buscando traducir las solidaridades políticas tercermundistas en una asistencia significativa para abordar la crisis que la OPEP había creado. Las delegaciones árabes realizaron visitas recíprocas similares. Al final, esos viajes resultaron poco más que oportunidades para tomar fotografías en las pistas de los aeropuertos, ya que las esperanzas africanas de obtener precios preferenciales del petróleo no se cumplieron. Al examinar la situación, la OUA describió “un período de amarga decepción, un período de soledad entre amigos”.
La frenética búsqueda de petróleo pronto se cobró una víctima de alto perfil. En junio de 1974, el secretario general de la OUA, el camerunés Nzo Ekangaki, dimitió cuando salió a la luz que había firmado un contrato con Lonrho, una multinacional con intereses en el sur de África gobernado por una minoría blanca, que convertía a la empresa en consultora exclusiva para cualquier Estado miembro que busque ayuda para importar petróleo. El nombramiento del sucesor de Ekangaki en la cumbre anual de jefes de estado de la OUA en Mogadiscio se convirtió en un asunto enconado, cuando las tensiones entre árabes y africanos volvieron a salir a la superficie. Sin embargo, el asunto Ekangaki, junto con las propias investigaciones de la OUA, también llamó la atención sobre los límites diplomáticos de los intentos de resolver la crisis entre gobiernos nacionales. La economía petrolera global era un mundo turbio, en el que participaban redes opacas de flotas de petroleros, comerciantes de materias primas y empresas petroleras multinacionales. Habiendo nacionalizado sus operaciones en países productores de petróleo, estos últimos ahora buscaban obtener nuevas ganancias de las actividades de transporte, refinación y distribución de petróleo. La nacionalización de la producción en los pozos petroleros sólo había aumentado las apuestas de las multinacionales por el control de las cadenas de suministro posteriores.
A medida que el costo de la crisis hizo efecto, la nueva petropolítica africana salió a las calles. Los gobiernos se vieron obligados a decidir dónde debía recaer el costo de la carga del aumento de las facturas del petróleo: en el Estado, en las empresas o en la gente corriente. En Costa de Marfil, el gobierno optó por lo segundo y aumentó el precio de los billetes de autobús en un sesenta por ciento. En Etiopía, que ya estaba devastada por la mala gestión estatal de la hambruna de El Niño, el Estado anunció un aumento del cincuenta por ciento en los precios del combustible. Anticipándose al impacto de la medida sobre los etíopes comunes y corrientes, advirtió a los proveedores de transporte privado que no trasladaran este aumento a los pasajeros. En respuesta, los propietarios de taxis en Addis Abeba convocaron una huelga. Como ha demostrado Semeneh Ayalew Asfaw, la huelga no sólo paralizó la economía de la ciudad (la ausencia de una red de transporte público reflejaba la falta de inversión en servicios públicos durante el gobierno de Haile Selassie) sino que también catalizó la disidencia política. Maestros y estudiantes protestaron contra la inflación, creando las condiciones para el desorden que envió a los delegados de la OUA corriendo al aeropuerto.
Incluso si el colapso de la monarquía chirriante de Etiopía fuera tal vez un caso aparte, ofreció una parábola para las élites gobernantes en otros lugares. En Níger, otro estado devastado por la sequía, Hamani Diori había tratado de capitalizar el ejemplo dado por la OPEP para renegociar la venta de sus recursos estratégicos de uranio a Francia, especialmente considerando el creciente interés en la energía nuclear a medida que la crisis del petróleo se afianzaba en Europa. Diori había propuesto indexar la venta de uranio al aumento del precio del petróleo. Pero estos esfuerzos se detuvieron en abril de 1974, cuando Diori fue derrocado en un golpe de estado por soldados que explotaron la terrible situación económica de Níger. Ni la caída de Haile Selassie ni de Diori fue únicamente consecuencia de la crisis. Pero demostraron cómo los regímenes que luchaban por satisfacer las demandas de los ciudadanos podían verse empujados al abismo por la crisis del petróleo.
Para la mayoría de los estados, las consecuencias políticas de la crisis del petróleo fueron menos explosivas. Pero las respuestas de los gobiernos africanos a los shocks de las materias primas tuvieron profundas consecuencias para los contratos sociales establecidos en los embriagadores años de la independencia. Los gobiernos poscoloniales habían aumentado las expectativas de crecimiento y desarrollo, horizontes que ahora parecían retroceder rápidamente. La repentina aparición de la inflación generó una sensación de desconcierto entre los ciudadanos, al igual que las medidas de extinción del gobierno para detenerla. ‘¡¡Juu!! ¡¡Juu!! ¡¡Juu!! ¡¡Juu!! ‘, exclamó la portada del periódico Baraza de Nairobi: ‘¡Arriba! ¡Arriba! ¡Arriba! ¡Arriba!’ – cuando el Ministro de Finanzas de Kenia, Mwai Kibaki, anunció aumentos generales para los bienes de consumo en junio de 1974. “En la ciudad, estamos sitiados, el precio de todo está subiendo”, comenzaba un poema de un lector dirigido a Ngurumo de Tanzania, desgranando el impactante coste de los bienes de consumo en Dar es Salaam. Desde el mercado hasta las salas de juntas, se desarrollaron debates sobre subsidios y precios fijos, mientras consumidores y productores discutían sobre cambios de prioridades en una nueva era de escasez. Proliferaron las acusaciones de contrabando y acaparamiento, dando expresión a tensiones latentes entre las comunidades sobre quiénes habían disfrutado de los frutos de la independencia a expensas de los trabajadores pobres.
Imagen cortesía : George Roberts.
En el mediano plazo, las decisiones precipitadas tomadas para mantener a flote las economías tuvieron consecuencias. Mientras que los defensores del ajuste estructural en el decenio de 1980 culpaban de los problemas económicos de África a la corrupción y la mala gestión, la investigación en los archivos de los ministerios de finanzas del continente ha demostrado una subestimación general del impacto de los shocks externos del decenio de 1970 en el crecimiento. Sin embargo, el desafío de semejante cálculo numérico es que resulta difícil desenredar las condiciones estructurales de las respuestas políticas. Ciertamente todavía había opciones sobre la mesa: como muestra un estudio reciente , la creciente brecha entre los tipos de cambio oficiales y no oficiales en Accra durante los años de la crisis llevó a una disminución de la producción de los productores de cacao, cuyos ingresos por exportaciones tenían cada vez menos poder adquisitivo. En cambio, recurrieron al contrabando de cacao a través de países vecinos. En Kenia, por otro lado, un enfoque más flexible hacia los controles cambiarios permitió al Estado seguir beneficiándose de los ingresos de las exportaciones de café tanto nacional como regional durante un auge de los precios globales a mediados de la década de 1970.
Otros gobiernos africanos reconsideraron los planes de desarrollo poscoloniales cuyos límites habían quedado expuestos por la crisis del petróleo. Tanzania se alejó del énfasis en la transformación rural que había caracterizado al socialismo ujamaa . En el momento de la crisis del petróleo, el economista formado en Harvard Justinian Rweyemamu se había convertido en el principal defensor del país a favor de la industrialización. El tercer plan de desarrollo de Tanzania, retrasado dos años hasta 1976 mientras el gobierno buscaba trazar una dirección a seguir en un mundo que cambia rápidamente, estableció una “estrategia industrial básica”, utilizando los recursos naturales del país para fabricar sustituciones de importaciones. Como ha argumentado la historiadora Emily Brownell, el gobierno de Tanzania buscó “reterritorializar el futuro”: maximizar el uso de materiales alternativos dentro del país para reducir las cargas cambiarias. Esto se filtró al nivel de la economía doméstica: en lugar de cemento, que se fabricaba mediante un proceso basado en petróleo que consumía mucha energía, el gobierno de Tanzania instó a los ciudadanos a producir ladrillos de barro en hornos alimentados con carbón vegetal de origen local.
Tales medidas poco pudieron hacer para alterar los desafíos fundamentales que enfrentan los Estados donde los legados estructurales del colonialismo los dejaron dependientes de productos básicos que sufrieron una caída o una demanda caprichosa después de la crisis del petróleo. Zambia, donde el noventa por ciento de los ingresos en divisas procedían del cobre, experimentó los breves beneficios de un repunte temporal de los precios de los minerales en respuesta a la crisis del petróleo. Pero un posterior colapso de la demanda de cobre causado por la crisis industrial global hizo que la economía nacional cayera en picada. Las esperanzas de que el Consejo Intergubernamental de Países Exportadores de Cobre pudiera reproducir el éxito de la OPEP se vieron frustradas, ya que los precios resultaron mucho más elásticos y la coordinación de los intereses de los miembros, entre los que se encontraban Zambia y Zaire, junto con Australia, Chile y Yugoslavia, resultó imposible. Al igual que las desafortunadas iniciativas de Diori en el comercio de uranio, la solución de la OPEP resultó ser una excepción a la regla, ya que el poder permaneció firmemente en manos de las naciones industrializadas.
Nuevas formas de cooperación internacional resultaron ser falsos amaneceres. Los gobiernos africanos consideraron a los petroestados árabes nuevos ricos como nuevos socios para el desarrollo. En 1977, El Cairo fue sede de la primera Conferencia Cumbre Afroárabe, que adoptó una carta para la cooperación transregional. Pero mientras emitían declaraciones de solidaridad en la tribuna, los políticos africanos se quejaban en los pasillos de conferencias de una traición árabe. Varias fuentes de apoyo –el Banco Árabe para el Desarrollo Económico en África, el Fondo Especial de la OPEP y otras iniciativas– proporcionaron escaso alivio. El “momento afroárabe” duró poco.
En respuesta a las demandas de petróleo a precios reducidos de sus vecinos, Nigeria vaciló entre responder a los llamamientos a la solidaridad panafricana y cumplir con sus obligaciones de adherirse a los precios fijados por la OPEP. (Paradójicamente, la falta de capacidad de refinación de Nigeria significó que también continuara importando productos petrolíferos y sufriera escasez de consumidores.) En el escenario global, el Nuevo Orden Económico Internacional avanzó poco frente a la predecible oposición de las potencias capitalistas más ricas de Europa y el Norte. America. Como acto sin precedentes de soberanía sobre los recursos, la intervención de la OPEP representó la marea alta del internacionalismo anticolonial. Pero la crisis económica creada por los aumentos de precios destruyó el mismo frente.
Con el objetivo de tapar los agujeros en sus presupuestos de desarrollo, los gobiernos africanos solicitaron préstamos. El dinero abundaba: los petrodólares que habían entrado a los productores de petróleo del mundo árabe se depositaron primero en bancos europeos y estadounidenses y luego se reciclaron como préstamos comerciales. Los gobiernos africanos ya habían comenzado a probar las aguas del llamado “mercado de eurodólares” incluso antes de la crisis del petróleo, pero la afluencia de petrodólares, la desregulación financiera y la desesperada situación de las economías importadoras de petróleo aceleraron esta tendencia. Dirigido a través de circuitos bancarios extraterritoriales, esto era todo lo contrario de la “reterritorialización”. Sumas aún mayores llegaron en forma de asistencia para el desarrollo en el extranjero por parte de gobiernos extranjeros e instituciones internacionales. Si bien estos préstamos mantuvieron temporalmente a flote las economías africanas, una segunda crisis energética en 1979 y un aumento repentino de las tasas de interés sumieron al continente en una crisis financiera. A principios de los años 1980, el proyecto radical del Tercer Mundo se había desmoronado. En su lugar surgió el conjunto de Estados endeudados conocidos, mucho más pesimistamente, como el “Sur global”.
Si esta historia suena familiar, es porque comparte mucho con la historia de nuestros propios tiempos: los efectos de conflictos distantes sobre el suministro de combustible y alimentos, la distribución cambiante del poder geopolítico y, especialmente, la amenaza existencial que plantea el desastre ecológico. Desde el maandamano de Kenia hasta el efecto dominó regional de la eliminación de los subsidios a los combustibles por parte de Nigeria, los acontecimientos recientes muestran cómo los shocks externos producen momentos de ajuste de cuentas que exponen tensiones más profundas sobre la distribución de la riqueza. Los diagnósticos de los desafíos económicos de África han puesto en primer plano la era del ajuste estructural como un punto de inflexión clave. Sin embargo, la “policrisis” que enfrentan hoy los gobiernos africanos sugiere que abordar la historia de los años 70, marcada tanto por oportunidades como por exclusiones, podría ser más instructivo. A medida que los gobiernos africanos responden a los desafíos del presente (eliminar subsidios, asegurar el suministro de cereales, renegociar deudas en eurobonos y mostrar liderazgo global para enfrentar la emergencia climática), las experiencias de las crisis de productos básicos del pasado sugieren que aún hay opciones disponibles, que la cooperación internacional es esencial para hacerlas realidad, y que esa solidaridad es mucho más fácil de proclamar que de practicar.
*George Roberts es profesor de Historia Moderna en la Universidad de Sheffield. Es un historiador del África oriental del siglo XX, especialmente Tanzania y Comoras
Artículo publicado originalmente en Argumentos Africanos
