El contrato social en África: los sistemas fiscales poco claros crean un vacío de responsabilidad

Los estados gravan a sus ciudadanos para generar ingresos, que luego se utilizan para financiar servicios públicos como salud, educación, seguridad e infraestructura. Por tanto, los ingresos fiscales y el gasto público proporcionan un medio para redistribuir los ingresos e invertir en la población. En efecto, el sistema constituye un acuerdo no escrito entre un estado y sus ciudadanos.

En la mayoría de los países africanos, la prestación de servicios de este contrato no se ejecuta correctamente. Si bien la suposición natural puede ser que esto conducirá a que los ciudadanos muestren una mayor renuencia a mantener su parte del contrato, una encuesta de Afrobarometer muestra que, de hecho, los encuestados otorgan gran importancia al pago de impuestos. Al mismo tiempo, otra encuesta de Afrobarómetro revela que los ciudadanos encuentran el proceso de pago de impuestos demasiado complicado: la lógica de los sistemas fiscales puede ser difícil de entender y, a menudo, no está claro qué impuestos se aplican a quién.

Según Jörgen Levin, economista de desarrollo de NAI y autor del próximo informe, «Impuestos para un desarrollo inclusivo», los sistemas fiscales africanos deben aclararse y simplificarse.

“Mientras que las empresas suecas pagan solo cinco impuestos diferentes, las de Camerún y Tanzania enfrentan hasta 50 impuestos diferentes. Cuantos más impuestos hay, más difícil es entender el sistema, lo que al final conduce a que se recaude menos dinero. Y a menudo, después de haber pagado un impuesto al estado, los recaudadores de impuestos locales llaman a la puerta pidiendo otro pago de impuestos”, dice.

Los impuestos no solo son difíciles de entender para los contribuyentes, sino que también crean un vacío de responsabilidad.

 “Cuando diferentes actores recaudan impuestos, no queda claro qué impuesto se destina a qué y, por lo tanto, quién es responsable de los impuestos que se utilizan en consecuencia. Por tanto, el primer paso debería ser integrar los sistemas fiscales locales y centrales. Un sistema uniforme minimiza el número de impuestos y reduce el riesgo de doble imposición”, observa Levin.

Si bien los países africanos podrían ser más eficientes en la recaudación de impuestos, Levin también señala que la base impositiva es pequeña. Por lo tanto, incluso si Mozambique, por ejemplo, aumentara su recaudación de impuestos del 20 al 40 por ciento del PIB, los fondos recaudados para la distribución seguirían siendo moderados. Por lo tanto, movilizar una cantidad significativa de ingresos requiere un sistema tributario que pueda explotar la base imponible al tiempo que garantiza que continúe creciendo.

Los países que recaudan cantidades importantes de ingresos fiscales se centran más en gravar a las personas físicas que a las empresas. Sin embargo, dado que grandes sectores de la población africana trabajan en el sector informal, los gobiernos de la región generalmente no pueden aumentar los niveles del impuesto sobre la renta de las personas físicas vistos en otros lugares. En 2017, los países africanos recaudaron el 19 por ciento de sus ingresos totales del impuesto de sociedades, en comparación con un promedio del 9 por ciento para los miembros de la OCDE.

“Establecer impuestos altos proporciona incentivos para evitar pagarlos y puede informalizar la economía. Pero si la tributación es relativamente baja y aporta ciertos beneficios, las empresas pueden percibir que vale la pena pagar impuestos y formalizarse. Ser formal puede facilitar el acceso al sistema bancario, lo que puede aumentar el acceso a los préstamos y reducir su costo. Otra ventaja es que es menos probable que las empresas registradas formalmente paguen impuestos informales”, comenta Levin.

En general, es difícil redistribuir los ingresos solo mediante impuestos; más bien, esto debe combinarse con transferencias en el lado del gasto del presupuesto. Los bajos ingresos fiscales significan que no hay mucho que redistribuir. Además, si un empleador no deduce automáticamente el impuesto sobre la renta de las personas físicas, aumenta el riesgo de evasión fiscal. Por lo tanto, en economías con grandes sectores informales, puede resultar difícil aumentar los ingresos fiscales por concepto de ingresos. En tales situaciones, gravar los activos no muebles, como la propiedad, puede ser una opción. Esto, según Levin, también tiene la ventaja de que es más probable que sea progresivo que un impuesto sobre la renta.

“Una casa grande y lujosa estaría sujeta a impuestos más altos que una pequeña y modesta. Sin embargo, es más difícil cuando se trata de apartamentos, ya que al final pueden ser los inquilinos los que paguen el impuesto en lugar del propietario. Todos los impuestos deben ser cuidadosamente pensados ​​y diseñados para que funcionen según lo previsto”, señala.

Una gran proporción de los ingresos fiscales en los países africanos proviene de impuestos indirectos, como el impuesto al valor agregado (IVA) y los derechos de exportación e importación. Según Levin, estos impuestos tienen pros y contras. Sin embargo, cuando se trata del contrato social, los impuestos indirectos pueden ser desventajosos, ya que rara vez se los considera impuestos.

“Alguien que compra un artículo por diez dólares en la tienda rara vez reconoce que ha pagado dos dólares al estado. Esta conciencia es mucho mayor cuando los fondos se deducen de la nómina salarial. Por lo tanto, cuando se trata de generar confianza en la sociedad, puede tener sentido cambiar hacia impuestos más directos, en lugar de indirectos. Por otro lado, esto depende de que los impuestos se utilicen con prudencia. Si no es así, aumentar los impuestos directos de las personas puede tener el efecto contrario de provocar insatisfacción y un contrato social más débil”.

El IVA genera una cantidad significativa de ingresos en los países africanos. Las personas que compran alimentos en el Centro Comercial Maputo pagan IVA, mientras que las que lo hacen en un mercado callejero no lo pagan. Y dado que las personas con ingresos más bajos suelen ser las que compran en los mercados informales, un aumento del IVA no las afectaría directamente. Sin embargo, los ingresos recaudados por un aumento del IVA podrían utilizarse para beneficiar a los pobres. Por otro lado, a veces una mercancía se utiliza como insumo de otro producto, lo que significa que un aumento del IVA sobre el primero puede encarecer el segundo. El aumento de los impuestos a la gasolina, por ejemplo, a menudo conduce a protestas e incluso disturbios, ya que los pobres deben pagar más por el pasaje del autobús para ir al trabajo, mientras que el transporte de los productos agrícolas se vuelve más costoso. Aun así, como observa Levin, “El impuesto a la gasolina es bueno para la redistribución porque quienes pueden permitirse un automóvil pagan más. Sin embargo, requiere sistemas de transferencia de efectivo social que funcionen y que compensen a las personas pobres también afectadas por el aumento del precio de la gasolina”.

Pocos estados africanos tienen los medios para incluir a toda la población en los sistemas de seguridad social. Se estima que en África subsahariana solo alrededor del 10 por ciento de la población económicamente activa está cubierta por regímenes legales de seguridad social. Si bien los empleados del sector informal pueden tener un acceso limitado a la protección del seguro social brindado por el estado, es más probable que dependan de acuerdos de seguro de familia extendida. Una opción para los gobiernos es aumentar la contribución fiscal de los empleados formales como medio de pagar por un sistema de bienestar inclusivo que también beneficie a quienes tienen trabajos informales. El problema con esto, según Levin, es que son las mismas empresas que se supone que van a crecer y crear más puestos de trabajo las que acaban siendo las castigadas.

“Podría significar que deciden pasarse al sector informal, lo que obviamente sería el efecto completamente opuesto al que se pretendía. Es un problema que cuando los estados africanos quieren aumentar los ingresos, es la minoría de empresas que operan en el sector formal las que se convierten en víctimas. En algunos países africanos se practica la financiación mixta. Con respecto a las pensiones, una transferencia se puede utilizar para apuntar a personas de bajos ingresos, mientras que aquellos con ingresos más altos son los únicos responsables de contribuir a su seguro de salud y pensión”, señala Levin.

Sudáfrica es uno de los pocos países de África con un sistema de bienestar social desarrollado totalmente financiado por los ingresos fiscales. Aproximadamente 18 millones de personas, casi un tercio de la población, son beneficiarios de las subvenciones. Lena Gronbach es candidata a doctorado en la Universidad de Ciudad del Cabo y se ha especializado en sistemas sociales de transferencia de efectivo.

“El sistema ya estaba en uso durante el apartheid, pero solo se aplicaba a la población blanca. Después de la independencia, la extensión de las transferencias sociales en efectivo a toda la población se ha convertido en un buque insignia del gobierno de la ANC”, explica.

A pesar de que Sudáfrica es uno de los países más desiguales del mundo, estas subvenciones sociales marcan una gran diferencia para muchos de los hogares del país. Si bien el subsidio de manutención infantil es solo un poco más de USD 30 por mes, llega a 12 millones de personas y tiene efectos positivos sobre la pobreza. Las pensiones son más elevadas, alrededor de 135 dólares al mes.

“Esto significa que la pensión de la abuela puede ser el mayor ingreso en el hogar, ya que muchos miembros más jóvenes de la familia están desempleados o trabajan en el sector informal”, observa Gronbach.

Para la mayoría de las personas sanas en edad de trabajar que no tienen trabajo, no hay subvenciones disponibles. Si bien en Sudáfrica se ha debatido en varias ocasiones la renta básica para todos, nunca se ha materializado. Sin embargo, como señala Gronbach, el gobierno lanzó una subvención especial Covid-19 durante el comienzo de la pandemia, que complementa las subvenciones existentes y se dirige a los desempleados:

“Benefició a quienes no tienen derecho a ninguna subvención y siempre caen en el olvido. La subvención de Covid llegó a unos 7 millones de personas y ha reavivado la discusión sobre una subvención de renta básica general”, dice Gronbach.

Los regímenes de renta básica son, según Jörgen Levin, problemáticos. Dado que toda la población recibe el subsidio, es costoso e implica una compensación con posibles usos alternativos de los fondos. Además, es probable que tenga un efecto inverso sobre las desigualdades de ingresos.

“Normalmente, los salarios aumentan a un ritmo más rápido de lo que aumentan las subvenciones, lo que amplía las brechas en la sociedad. Por otro lado, la renta básica es una buena herramienta para reducir la pobreza en la sociedad, aunque no la desigualdad. Es mejor identificar a aquellos que realmente necesitan ayudas sociales que dárselas a toda la población”, dice Levin.

Sostiene que los países africanos deben enfocarse en expandir sus sistemas de seguridad social, aunque con expectativas razonables:

“Algunos países ricos en recursos naturales tienen los recursos para ampliar los programas de protección social. Aquí, se trata de la voluntad de los políticos de reasignar el gasto público. En otros países, los bajos ingresos fiscales ponen un límite a lo que se puede hacer. Aun así, es importante invertir en la capacidad fiscal necesaria para desarrollar un sistema eficaz de tributación y protección social: registros, mecanismos de control, etc. Cuando la economía crece y los ingresos fiscales aumentan, los gobiernos pueden aumentar los pagos”, concluye Levin.

Nota:

*Investigador en temas que incluyen crecimiento económico y distribución, macroeconomía, crecimiento inclusivo, impuestos y gasto público, Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

Fuente: https://nai.uu.se/