El deterioro de las relaciones entre Estados Unidos y China es una tendencia generalmente reconocida desde hace tiempo. Las contradicciones en cuestiones concretas, como los derechos humanos, se han ido acumulando desde el auge del comercio entre ambos países en las décadas de 1990 y 2000. Durante la presidencia de Barack Obama, las perspectivas de los lazos bilaterales empezaron a oscurecerse gradualmente con el telón de fondo del pivote estadounidense hacia Asia, la situación en el mar de China Meridional y varios incidentes en el entorno digital. Donald Trump adoptó una línea aún más dura hacia Beijing, expresando directamente toda la lista de reclamaciones de Washington contra China.
El sector de la alta tecnología se ha convertido en un frente clave para contener a China. La línea general de Washington es limitar el acceso de las empresas chinas a las tecnologías de Estados Unidos y sus aliados. Dichas tecnologías pueden resolver problemas de doble uso y conducir a la posterior modernización de la RPC tanto en el sector militar como en el civil. El Presidente Joe Biden ha continuado la línea proteccionista de la administración anterior, lo que confirma la ausencia de diferencias críticas entre los partidos en el tema de las relaciones con China. Otro indicador de la contención de China en el campo de las altas tecnologías es la nueva Orden Ejecutiva del Presidente Biden «Sobre el tratamiento de las inversiones de Estados Unidos en determinadas tecnologías y productos de seguridad nacional en países preocupantes».
La nueva Orden Ejecutiva introduce una Emergencia Nacional debido a que determinados países utilizan el acceso a la tecnología civil estadounidense para desarrollar su complejo militar-industrial. En el anexo de la Orden se nombra a China como uno de esos países, así como a las regiones administrativas especiales de Hong Kong y Macao. El propio concepto de Estado de Emergencia Nacional tiene sus particularidades. En Estados Unidos están vigentes simultáneamente más de cuatro docenas de estados de emergencia en relación con diversas cuestiones de política exterior. El presidente los impone basándose en la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional de 1977 (IEEPA), que otorga al Comandante en Jefe estadounidense la capacidad de utilizar sanciones económicas para contrarrestar las amenazas existentes. Es decir, se instaura el estado de emergencia sobre una cuestión selectiva, y sirve de base para ejercer poderes individuales.
La Orden Ejecutiva implica al menos dos innovaciones. En primer lugar, la Administración, representada por los Departamentos de Estado y Comercio, debe crear una lista de personas extranjeras que sean individuos o entidades jurídicas de un determinado País de Preocupación. En este caso, de China. Dichas personas deben estar relacionadas de un modo u otro con las transacciones de alta tecnología mencionadas en la Orden. En otras palabras, se trata de crear otra lista en la que, con toda probabilidad, figurarán grandes empresas tecnológicas e industriales chinas y, posiblemente, sus dirigentes o empleados individuales. En segundo lugar, se exigirá a los ciudadanos estadounidenses que notifiquen a las autoridades determinadas transacciones con estas personas. Además, se prohibirán otras transacciones. La lista de dichas transacciones también deberá ser determinada por la Administración y estará sujeta a revisión periódica.
El nuevo mecanismo legal da a la Administración un amplio margen para limitar el acceso de las empresas chinas a las empresas estadounidenses de alta tecnología. La flexibilidad del mecanismo vendrá determinada por la capacidad de revisar las categorías de transacciones, tecnologías y entidades extranjeras sujetas a restricciones. Al mismo tiempo, es probable que el mecanismo ofrezca más oportunidades, en comparación con las normas que ya existen.
Entre las restricciones impuestas anteriormente, cabe destacar la prohibición de que los estadounidenses compren o vendan valores de «empresas militares chinas». La prohibición fue introducida por Donald Trump en noviembre de 2020. Biden la modificó algo, pero sin grandes cambios. El apéndice nombraba a las mayores empresas chinas en el campo de las telecomunicaciones, la fabricación de aviones, la electrónica, etc. Incluso antes, en mayo de 2019, Donald Trump declaró una Emergencia Nacional debido a las amenazas al sector de las telecomunicaciones de Estados Unidos (Orden Ejecutiva 13873).
La empresa china de telecomunicaciones Huawei y varias de sus filiales fueron incluidas en la Lista de Entidades del Departamento de Comercio de EEUU -se prohibió el suministro de determinados bienes en el campo de la electrónica, incluso fabricados fuera de EEUU con tecnología estadounidense-. Además, varias empresas chinas han sido incluidas en la Lista de Usuarios Finales Militares (MEU-List). Estas empresas tienen prohibido suministrar determinados artículos que figuran en la Lista de Control Comercial del Departamento de Comercio estadounidense.
Tales restricciones tienen un trasfondo negativo: mecanismos legales independientes de sanciones contra personas chinas en relación con la situación en Hong Kong, la Región Autónoma Uygur de Xinjiang (XUAR), etc. Además, los miembros del Congreso proponen periódicamente proyectos de ley de sanciones contra China en relación con diversos motivos, empezando por los ya conocidos temas de los derechos humanos y terminando con sanciones por la posible cooperación con Rusia. Durante la presidencia de Joe Biden, ninguno de estos proyectos se convirtió en ley, lo que no excluye la adopción de esos y otros proyectos en el futuro.
Sin embargo, la intensidad de las sanciones estadounidenses contra China es incomparable con el volumen de las restricciones impuestas por Estados Unidos a Rusia. Así, por ejemplo, el número de personas chinas sometidas a sanciones financieras estadounidenses de bloqueo puede medirse por docenas, mientras que el número de rusos supera ya los 1.700. Esto no incluye a aquellas personas respecto a las cuales está en vigor la llamada «Regla del 50%», que amplía las sanciones de bloqueo a filiales y empresas controladas. Lo mismo puede decirse de los controles a la exportación.
Las restricciones contra Huawei, la creación de una lista de empresas militares chinas y la reposición de la lista de usuarios finales militares por parte de empresas chinas generan una respuesta mediática. Pero comparadas con las restricciones contra Rusia, las sanciones contra China siguen siendo insignificantes. Está prohibido suministrar a Rusia casi todos los productos de doble uso, cientos de productos industriales y «artículos de lujo», incluidos aparatos electrónicos de consumo y electrodomésticos. Las restricciones a gran escala de las importaciones rusas y las sanciones al transporte completan el panorama. Además, Estados Unidos ha conseguido crear una impresionante coalición de aliados de sanciones contra Rusia, mientras que es mucho más difícil crear una coalición semejante contra China.
Sin embargo, no hay garantías de que Beijing no se enfrente a un escenario similar en el futuro. Ya en 2016, las publicaciones que advertían sobre posibles sanciones de EE. UU. contra China presentaban un escenario improbable. Sin embargo, la situación a principios de la década de 2020 ya difiere significativamente de esa realidad. Estados Unidos y China asumen la irreversibilidad de la confrontación, pero por sus propias razones, retrasan su escalada. Esto no significa que tarde o temprano no se produzca una caída estrepitosa de las relaciones. Predecir con exactitud el momento y la magnitud de dicha caída es tan difícil como lo fue predecir una crisis en las relaciones entre Rusia y Occidente. Mientras tanto, se produce una acumulación gradual de medidas restrictivas, una de las cuales fue la nueva Orden Ejecutiva de Biden. El carácter sigiloso de la escalada da tiempo a Beijing para prepararse para el peor de los escenarios.
*Ivan Timofeev es Desde 2015 – Director de Programas del Club de Debate Valdai; desde 2023 – Director General del Consejo Ruso de Asuntos Internacionales; Profesor Asociado en el MGIMO MFA de Rusia.
Artículo publicado originalmente en el Club de Debate Valdai.
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