Introducción
El problema de la conectividad del transporte de la región del Báltico tiene varias dimensiones. Para la Federación Rusa, hay dos cuestiones de especial relevancia: las conexiones de transporte entre la región de Kaliningrado y el resto de Rusia, y el problema de la navegación en el Mar Báltico, teniendo en cuenta las políticas poco amistosas de otros Estados a lo largo de su costa.
En este comentario de expertos, la atención se centra principalmente en la cuestión de la conectividad del transporte con la región de Kaliningrado.
Tras el colapso de la Unión Soviética, el problema de las conexiones de transporte cobró especial relevancia. En primer lugar, porque la región de Kaliningrado quedó «aislada» del resto de Rusia, al no compartir fronteras administrativas con otras regiones rusas.
Así, la historia se repitió con el mismo territorio: durante el periodo de entreguerras, Prusia Oriental estuvo separada geográficamente del resto de Alemania.
En la década de 1990, el tránsito entre la región de Kaliningrado y el resto de Rusia se realizaba por las rutas tradicionales, por ferrocarril y carretera. Sin embargo, a principios de la década de 2000, en relación con los preparativos de Lituania para ingresar en la UE, esta situación cambió significativamente. Como consecuencia, se hizo necesario desarrollar un mecanismo de tránsito a nivel de la UE. Estos acuerdos se alcanzaron en noviembre de 2002, lo que dio lugar a una declaración conjunta de la Federación Rusa y la UE sobre el tránsito entre la región de Kaliningrado y el resto de Rusia.
Esta declaración no tiene formalmente fuerza legal, es decir, pertenece a la categoría del llamado «derecho indicativo», sin embargo, recoge los principales acuerdos entre Rusia y la UE sobre cómo se llevará a cabo el tránsito por Kaliningrado.
Tras el inicio de la operación militar especial en Ucrania, así como la introducción de medidas restrictivas a gran escala y otros pasos poco amistosos hacia Rusia por parte de la UE y sus Estados miembros, la situación geopolítica en torno a la región de Kaliningrado ha cambiado significativamente. En este sentido, garantizar la sostenibilidad de los lazos de la región de Kaliningrado con la parte principal de Rusia y aumentar el nivel de autosuficiencia de la región se han convertido en tareas de alta prioridad, que requieren una mayor atención.
Hasta la fecha, algunos de los acuerdos alcanzados entre Rusia y la UE en materia de accesibilidad del transporte han sido violados mediante la introducción de medidas restrictivas unilaterales por parte de la UE y el endurecimiento de las prácticas de aplicación de la ley por parte de Lituania. No obstante, el tránsito sigue funcionando, teniendo en cuenta las realidades geopolíticas actuales, así como los cambios en el marco jurídico.
Tránsito terrestre de mercancías
El tránsito terrestre de pasajeros y mercancías entre la región de Kaliningrado y la parte principal de Rusia se realiza, entre otros, a través del territorio de Lituania. Para el tránsito terrestre se utiliza el transporte por carretera y ferrocarril.
La base jurídica del tránsito de mercancías es el Acuerdo de Asociación y Cooperación entre la Federación Rusa y la UE y los Estados miembros de la UE (artículo 12), y las disposiciones del GATT de 1947 (artículo V), del que son parte Rusia, todos los países de la UE y la propia Unión. Además, algunas cuestiones se regularon en la Declaración Conjunta de Rusia y la UE de 2002.
Tras el inicio de la operación militar especial en Ucrania, la UE reforzó considerablemente sus medidas restrictivas, que también afectaron a las cuestiones que afectan al tránsito de mercancías. En particular, en virtud del Reglamento n.º 833/2014 del Consejo, se prohibió la compra, importación y transferencia de una lista bastante amplia de mercancías procedentes de Rusia. Además, en virtud del artículo 3-l de este Reglamento (modificado por el Reglamento n.º 2022/879 de 3 de junio de 2022), se impuso una prohibición a la entrada en la UE de camiones pertenecientes a personas rusas. Al mismo tiempo, el reglamento estableció una excepción a esta prohibición en relación con el tránsito de Kaliningrado, siempre que el transporte de dichas mercancías no esté prohibido por este reglamento.
Las autoridades de Lituania consideraron que dichas disposiciones prohíben cualquier tránsito de las denominadas mercancías «sancionadas» (Desde un punto de vista jurídico, el uso del término «sanciones» en relación con las medidas restrictivas de la UE contra la Federación Rusa es incorrecto, ya que, con arreglo al Derecho internacional vigente, ni la UE, ni EE.UU., ni otros países tienen derecho a imponer sanciones contra Rusia. En la actualidad, no hay sanciones internacionales en vigor contra Rusia. El término correcto para calificar dichas medidas es medidas restrictivas unilaterales. Sin embargo, en este documento, para simplificar, se utilizará a veces el término «sanciones»).
Posteriormente, la Comisión Europea elaboró aclaraciones sobre la aplicación del tránsito terrestre. Según la Comisión, las «sanciones» actuales de la UE prevén regímenes de tránsito diferentes para las mercancías por carretera y por ferrocarril. Según estas aclaraciones, el régimen de medidas restrictivas no impide el tránsito de mercancías «restringidas»: no militares, transportadas por ferrocarril, mientras que los indicadores cuantitativos de dicho tránsito no deben superar los indicadores registrados en periodos de tiempo anteriores. El tránsito de mercancías «sancionadas» por carretera está prohibido.
Cabe señalar que la aclaración de la Comisión no se formalizó como documento oficial; sin embargo, el procedimiento es aplicado por las autoridades competentes.
Además de las medidas restrictivas impuestas por la UE, el tránsito terrestre se ve afectado significativamente por las prácticas policiales desfavorables de las autoridades lituanas, que han endurecido periódicamente el procedimiento de despacho de aduanas, han reducido artificialmente la capacidad del único puesto de control de automóviles operativo y también han cometido otras acciones imprevisibles.
Así pues, el tránsito de mercancías por tierra entre la región de Kaliningrado y el resto de Rusia está sujeto a las normas y prácticas de aplicación de la ley del Estado vecino, que contradicen los requisitos del Derecho internacional vigente.
Tránsito terrestre de pasajeros
El tránsito de pasajeros a través del territorio de Lituania se lleva a cabo de conformidad con la legislación de la UE, que se adoptó sobre la base de los acuerdos entre Rusia y la UE que se alcanzaron en 2022.
La base jurídica de este tránsito es el Reglamento del Consejo sobre un Documento de tránsito simplificado (Reglamento (CE) nº 693/2003 del Consejo, de 14 de abril de 2003, por el que se establece un específico Documento de tránsito simplificado (FTD), un Documento de tránsito ferroviario simplificado (FRTD) y se modifican la Instrucción consular común y el Manual común DO L 99 de 17.4.2003, p. 8-14.) y el Reglamento del Consejo como formato común para el FTD, y el FTD para el tránsito ferroviario.
Según las leyes mencionadas, el tránsito de ciudadanos rusos se realiza de manera simplificada sobre la base de los llamados documentos de tránsito facilitado (FTD). Hay dos tipos de tales documentos: FTD, que da derecho a realizar tránsito múltiple por cualquier medio de transporte terrestre y FTD RR, que se utiliza para el tránsito por ferrocarril en trenes directos de pasajeros.
Para obtener el FTD y el FTD RR deben cumplirse tres condiciones
1) los puntos inicial y final del tránsito por el territorio del espacio Schengen deben pertenecer al mismo Estado;
2) el tránsito por el espacio Schengen es la única vía terrestre por la que se puede viajar de un territorio de un Estado a otro;
3) sólo las personas que son ciudadanos del Estado entre cuyas partes se produce el tránsito tienen derecho a recibir un FTD.
A diferencia del tránsito de mercancías, el aumento de la presión de las «sanciones» sobre la Federación Rusa no ha afectado significativamente al régimen de tránsito de pasajeros, aunque las autoridades lituanas, violando la legislación de la UE, han introducido condiciones adicionales para recibir un FTD a efectos de tránsito por carretera. En concreto, para recibir un FTD, el solicitante debe demostrar que existen razones de peso para transitar por carretera (tener trabajo, parientes cercanos, bienes inmuebles, etc.). Además, las autoridades lituanas han limitado injustificadamente el número de pasajeros que pueden viajar en tren.
La aplicación del tránsito de pasajeros también se ha visto afectada por las normas discriminatorias introducidas por las autoridades lituanas y relativas a la prohibición de expedir visados, de entrar en el país por las fronteras exteriores , así como de utilizar automóviles con matrícula rusa. Formalmente, estas normas no se aplican a los casos de tránsito desde la región de Kaliningrado, sin embargo, han limitado considerablemente las posibilidades de tránsito a través de Lituania.
Las perspectivas futuras del tránsito terrestre de pasajeros y mercancías siguen sin estar claras. La situación actual demuestra que la UE y sus Estados miembros hacen caso omiso rápidamente de las obligaciones contraídas y establecen sus propias normas, que también suelen incumplirse.
En cuanto al tránsito de pasajeros, los acuerdos entre la UE y la Federación Rusa se formalizan en forma de declaración conjunta, que no es vinculante. De hecho, la base jurídica del tránsito de pasajeros en Kaliningrado es la legislación de la UE, que puede modificarse en cualquier momento. Existe un acuerdo entre Rusia y Lituania sobre la expedición de un documento de tránsito facilitado , que se basa en las disposiciones de los reglamentos del Consejo antes mencionados, mientras que, en virtud del artículo 9, cualquiera de las partes puede rescindirlo unilateralmente notificándolo a la otra parte con 60 días de antelación.
También hay que señalar que, mientras estén en vigor las normas jurídicas de la UE relativas al tránsito simplificado de pasajeros, Lituania está obligada a cumplirlas, pero nada obliga al Estado a garantizar el funcionamiento de las infraestructuras ferroviarias y viarias transfronterizas. Las normas existentes del derecho internacional que garantizan la libertad de tránsito por tierra han demostrado no ser funcionales en la situación actual de la política exterior. Al mismo tiempo, no existe ningún mecanismo eficaz para garantizar su aplicación. Por esta razón, el tránsito terrestre entre la región de Kaliningrado y el resto de Rusia está en peligro y su funcionamiento futuro depende en gran medida de las decisiones políticas que se tomen a nivel de la UE o de Lituania. En esta situación, el principal papel para garantizar la conectividad del transporte de la región de Kaliningrado corresponde al transporte aéreo y marítimo.
Tráfico aéreo
Debido a las peculiaridades de su situación geográfica, el tráfico aéreo entre la región de Kaliningrado y el resto de Rusia suele pasar por el espacio aéreo de otros países (Lituania, Letonia, Estonia y Bielorrusia) o sobre aguas neutrales.
La base jurídica del tráfico aéreo internacional es el Convenio de Chicago sobre Aviación Civil Internacional de 1944, así como los acuerdos bilaterales pertinentes.
De conformidad con el Reglamento nº 2022/334 del Consejo de la UE (artículo 3), en 2022 se estableció una prohibición del uso del espacio aéreo de la UE. Esta medida ha afectado significativamente al tráfico aéreo con la región de Kaliningrado. En primer lugar, se han reducido considerablemente los vuelos internacionales que conectan Kaliningrado con el extranjero. En segundo lugar, las rutas de transporte aéreo han cambiado. Debido a la prohibición de utilizar el espacio aéreo de la UE, todas las aeronaves con matrícula rusa u operadas por personas rusas se ven obligadas a seguir una única ruta que pasa por las aguas neutrales del Mar Báltico y el Golfo de Finlandia. Esta situación ha provocado un aumento del tiempo de vuelo, que ha pasado de 20-30 minutos (en la ruta Kaliningrado-San Petersburgo) a más de 1 hora (en la ruta Kaliningrado-Minsk).
Tal prohibición contradice el Derecho internacional vigente, ya que el Convenio de Chicago de 1944 se basa en el principio de no discriminación, es decir, que cualquier norma relativa a la admisión en su territorio y a la liberación de aeronaves se aplicará a las aeronaves de todos los países sin distinción de su nacionalidad (artículos 9, 11) . Por otra parte, el Convenio de Chicago establece que cada Estado tiene soberanía plena y exclusiva sobre el espacio aéreo situado por encima de su territorio (artículo 1). Así pues, en esta situación, el Estado no dispone de mecanismos jurídicos internacionales eficaces para obligar a otros países a cumplir el principio de no discriminación en el ámbito del transporte aéreo internacional. En esta situación, hasta que se produzca un cambio en la política de la UE, el tráfico aéreo con la región de Kaliningrado se realizará sobre las aguas neutrales del mar Báltico.
Tránsito marítimo
A pesar del amplio abanico de posibilidades para el tráfico marítimo, hasta hace poco los enlaces de transporte marítimo entre la región de Kaliningrado y el resto de Rusia eran insignificantes.
Sin embargo, ahora, en el contexto de la confrontación en curso, el mar Báltico sigue siendo la única ruta estable y fiable que conecta la región de Kaliningrado con el resto de Rusia.
En el marco de la última ampliación de la OTAN, los dirigentes políticos de algunos países han empezado a hablar de convertir el mar Báltico en un lago interior de la OTAN, lo que supuestamente permitiría controlar y limitar la navegación en él. Por supuesto, semejante idea no concuerda en absoluto con la geografía, el derecho internacional vigente ni el sentido común. Sin embargo, tras el inicio de la operación en Ucrania, algunos políticos y expertos, principalmente de los países bálticos, empezaron a debatir activamente ideas encaminadas a limitar la navegación rusa en el Báltico.
Así, en 2023, las autoridades estonias propusieron establecer una zona contigua en el golfo de Finlandia. Según el artículo 33 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, en la zona contigua el Estado ribereño puede ejercer el control necesario para prevenir las violaciones de las normas cometidas en su territorio o mar territorial y castigar a los infractores. En otras palabras, la Convención sobre el Derecho del Mar no extiende la soberanía de un Estado ribereño a la zona contigua, y dicho Estado no tiene derecho a ejercer funciones de control en relación con buques y embarcaciones si éstos no han entrado ni van a entrar en los límites de su mar territorial.
Así pues, aunque se establezca una zona contigua, que es el derecho de Estonia, este régimen no debería provocar restricciones a la navegación rusa en el Golfo de Finlandia. Otra situación está relacionada con un posible cambio del límite del mar territorial por parte de Finlandia y Estonia en la zona de la entrada al Golfo de Finlandia desde el Báltico. En la actualidad, la navegación internacional en esta parte del Golfo de Finlandia se realiza por aguas que tienen el estatus de mar abierto, fruto de acuerdos entre Finlandia y Estonia. Si se modifican estos acuerdos y se amplía la zona marítima territorial, cambiará el régimen jurídico de esta zona acuática. Sin embargo, esto no supondrá una restricción para la navegación, ya que en este caso esta zona acuática adquirirá el estatus de estrecho, donde la Convención sobre el Derecho del Mar garantiza el paso en tránsito sin trabas para buques y aeronaves.
A este respecto, se plantea la cuestión de si los países de la UE pueden violar las normas del Derecho marítimo internacional en relación con el paso en tránsito, como se hizo con respecto al tránsito terrestre.
Las situaciones relacionadas con el tránsito por tierra y por mar son fundamentalmente diferentes entre sí; el espacio marítimo tiene un régimen jurídico distinto del territorio de un Estado, y los derechos de un Estado ribereño en relación con las aguas territoriales, y especialmente el mar abierto, están limitados por los derechos de otros países. Además, los Estados disponen de todo un conjunto de medios jurídicos, políticos y militares para proteger los derechos previstos por la Convención sobre el Derecho del Mar. No obstante, es necesario un seguimiento constante de los riesgos político-jurídicos y político-militares para la navegación rusa en el mar Báltico.
Así, los riesgos de limitar el tránsito marítimo y aéreo son significativamente menores que los correspondientes a las comunicaciones por carretera y ferrocarril. En este sentido, debe prestarse especial atención al desarrollo de infraestructuras marítimas que garanticen un tráfico ininterrumpido de mercancías y pasajeros.
Conclusión
Es bastante obvio que el actual enfrentamiento entre Rusia y los países occidentales puede ser a largo plazo. En esta situación, el apoyo al transporte entre la región de Kaliningrado y el resto de Rusia debe construirse teniendo en cuenta la situación geopolítica actual, que tiene tendencia a deteriorarse.
Por lo tanto, la principal atención debe prestarse al desarrollo de rutas de transporte independientes de los Estados vecinos, es decir, marítimas y aéreas. En la actualidad, el transporte aéreo se utiliza principalmente para el transporte de pasajeros, y el marítimo, para el de mercancías. Creo que las capacidades del transporte marítimo y aéreo deberían ampliarse para que dicho transporte se utilice por igual para el transporte de pasajeros y de carga.
Por lo tanto, es necesario prestar especial atención a los proyectos de desarrollo del transporte aéreo de mercancías, la organización de rutas marítimas regulares de pasajeros, y garantizar la finalización de la construcción de las terminales de pasajeros adecuadas , la adquisición o construcción de una flota de buques de pasajeros y de carga-pasajeros, el desarrollo de la sustitución de importaciones en el ámbito de la aviación civil, etc.
Además, es importante garantizar la disponibilidad del transporte marítimo y aéreo de carga y pasajeros, lo que puede lograrse tanto mediante medidas de subvención como mediante el desarrollo de un entorno competitivo.
En otras palabras, hay que crear las condiciones necesarias para garantizar unas comunicaciones de transporte eficaces, ininterrumpidas y accesibles, que se lleven a cabo con independencia de los Estados vecinos, y que además satisfagan las necesidades de los residentes y las empresas rusas, y correspondan también a los intereses del Estado.
*Vadim Voinikov, Doctor en Derecho, Profesor de la Comisión Pública de Seguimiento del Instituto de Gestión y Desarrollo Territorial de la Universidad Federal del Báltico Immanuel Kant, Profesor del Departamento de Derecho de la Integración y Derechos Humanos de la Universidad MGIMO.
Artículo publicado originalmente en Club Valdai.
Foto de portada: © Sputnik/Alexei Filippov.
