El Plan Integral de Acción Conjunta, o JCPOA, fue considerado por muchos expertos en el momento de su conclusión como un instrumento muy ambicioso y eficaz para limitar el programa nuclear de la República Islámica. Aunque pocos calificarían el JCPOA final de panacea contra cualquier actividad iraní indeseable en Oriente Próximo, cumplió su principal objetivo de controlar el ritmo del programa nuclear de la República Islámica por parte de la comunidad internacional y evitar que adquiriera armas nucleares. Y aunque muchos expertos y políticos han cuestionado la eficacia de los mecanismos de supervisión del acuerdo, no se han acordado alternativas. Tras la victoria de Donald Trump en las elecciones presidenciales y la posterior retirada de Estados Unidos del acuerdo nuclear, muchos analistas políticos mantenían la esperanza de que el JCPOA pudiera restablecerse de forma más o menos comprometida para Teherán y Washington al final del mandato presidencial y con un candidato más suave en el cargo. En la práctica, sin embargo, la situación en torno al programa nuclear ha resultado mucho más complicada, y los acontecimientos de 2022 han hecho aún menos probable una vuelta al cumplimiento.
La opinión de EE.UU. sobre el Plan de Acción Conjunta: «El acuerdo está muerto»
Una de las promesas preelectorales del actual presidente de Estados Unidos era volver a cumplir los requisitos del acuerdo nuclear, cuyo destino ha resultado controvertido tras la retirada unilateral de Washington del mismo. Sin embargo, a pesar de la voluntad de ambas partes de sentarse a la mesa de negociaciones y discutir los detalles de un nuevo acuerdo, en la práctica recuperar el JCPOA ha resultado más difícil de lo previsto en un principio. Tras un prolongado proceso de negociación en Viena, a pesar de los numerosos anuncios de que las conversaciones estaban a punto de llegar a buen puerto, las partes no han logrado alcanzar una solución de compromiso para la cuestión nuclear iraní. Tras un largo periodo de intentos fallidos de llegar a un acuerdo con Irán, Estados Unidos parece haberse desanimado casi por completo ante la perspectiva de restablecer el acuerdo nuclear. Difícilmente puede responderse ahora con certeza a la pregunta de cómo ve EE.UU. el futuro del JCPOA. La retórica reciente que emana de Washington insinúa claramente que la administración Biden no se plantea la posibilidad de reactivar el JCPOA. Así, según Biden, «el acuerdo con Irán está muerto, pero no lo anunciaremos». John Kirby, coordinador de comunicaciones estratégicas del Consejo de Seguridad Nacional de la Casa Blanca, también comentó lo siguiente: «Ahora mismo no hay avances en el acuerdo con Irán. No esperamos ningún progreso en un futuro próximo». El contexto de estas declaraciones encuentra en gran medida sus raíces en las protestas de septiembre en Irán, así como en la información de que Teherán está suministrando a Rusia sus drones militares para que Moscú los utilice posteriormente en el conflicto con Ucrania. Estas son las razones que suelen aducir los funcionarios de la Casa Blanca para paralizar el proceso de negociación.
A pesar de todo, restablecer el acuerdo nuclear redunda en gran medida en interés de Estados Unidos. Si no se renegocia el acuerdo, se corre el riesgo de poner a Teherán en la senda de las armas nucleares. La única alternativa a una solución diplomática es una solución militar, que Washington difícilmente puede permitirse en el contexto de la situación geopolítica en Oriente Medio y en todo el mundo. Cualquier operación militar en el territorio de Irán tiene casi garantizado obligar a Teherán a tomar represalias contra las posiciones de Estados Unidos en la región, lo que convertirá el conflicto en una guerra regional en toda regla, en la que se verán arrastrados tanto los aliados de Estados Unidos en Oriente Medio como los apoderados de Irán. Un conflicto de esta magnitud en el centro mundial de las exportaciones de petróleo y gas difícilmente beneficiará a Estados Unidos, que ya está implicado indirectamente en un conflicto con Rusia. Así pues, el único mecanismo para limitar el programa nuclear iraní (aparte de un golpe de Estado) en la actualidad se considera el JCPOA.
La opinión de Irán sobre el JCPOA – «Si el acuerdo está muerto, EE.UU. es su asesino.
Desde la retirada de Estados Unidos del JCPOA, Irán ha declarado en repetidas ocasiones que está sumamente interesado en salvar el acuerdo nuclear y que está dispuesto a sentarse a la mesa de negociaciones en cualquier momento, pero sólo a condición de que Estados Unidos elimine previamente las sanciones económicas. Tras la llegada al poder de la administración Biden, Teherán incluso hizo algunas concesiones a Washington al aceptar mantener conversaciones en Viena, aunque con participación informal de Estados Unidos. Parece que Teherán llegó a la mesa de negociaciones creyendo que tenía una ventaja sobre Estados Unidos. En primer lugar, Irán se ponía del lado de la desastrosa decisión del presidente Trump de retirarse unilateralmente del JCPOA. Aunque la decisión no fue tomada por el Gobierno de Biden, Irán la veía como uno de los factores que podían obligar a EE.UU. a hacer algunas concesiones, ya que fue el primero en violar el acuerdo. En segundo lugar, Teherán consideró que el tiempo estaba de su parte. Durante muchas décadas de estar bajo un duro régimen de sanciones, la economía del Estado ha sido en gran medida capaz de adaptarse a las restricciones económicas, en parte desarrollando la producción nacional, en parte desarrollando nuevos mecanismos para superar las restricciones de las sanciones. Y aunque en 2018 Estados Unidos siguió albergando esperanzas de que una nueva ronda de presión de sanciones obligara a Irán a ceder o forzara un cambio violento de poder, a finales de 2022 había quedado claro que ambos escenarios eran improbables. El colapso económico de la República Islámica no se produjo y las intensas protestas en el país fueron sofocadas. Mientras tanto, tras la retirada unilateral de Estados Unidos del JCPOA, Irán recibió carta blanca para manipular su programa nuclear. Teherán era muy consciente de que era poco probable que la administración Biden se atreviera a escalar el conflicto hasta ataques militares contra las instalaciones nucleares iraníes. Al mismo tiempo, es improbable que Irán, como parte perjudicada, se vea sometido a fuertes presiones por parte de los demás signatarios del JCPOA por violar sus términos. Así, al aumentar gradualmente las apuestas, Teherán esperaba forzar a Washington a aceptar concesiones adicionales en el nuevo acuerdo nuclear. En la práctica, a pesar del rápido desarrollo de las capacidades nucleares iraníes, Estados Unidos no cedió a la presión iraní y puso fin de hecho al proceso de negociación para renegociar el JCPOA.
Irán está actualmente muy interesado en proseguir el diálogo sobre el acuerdo nuclear, pero es poco probable que acepte reabrirlo en términos que Estados Unidos considere aceptables. Aunque la economía iraní se ha adaptado con éxito a la vida bajo la presión de las sanciones, la entrada de inversiones en el país, la descongelación de activos y la apertura del mercado iraní al mundo podrían contribuir en gran medida a reactivar la economía del país. Sin embargo, tras los acontecimientos de 2022, es difícil imaginar los términos de un acuerdo que Estados Unidos e Irán consideren un compromiso aceptable. La primera razón es la confianza occidental en que Teherán está suministrando a Moscú aviones no tripulados kamikazes de fabricación propia para utilizarlos en el conflicto ucraniano. Aunque Rusia e Irán han negado el suministro de drones, la UE y Estados Unidos siguen insistiendo en que Moscú los está utilizando para lograr sus objetivos de combate. Dado que Estados Unidos cree que los drones se utilizan a menudo para atacar infraestructuras civiles, Washington acusa de hecho a Teherán de patrocinar el terrorismo. Además, un obstáculo importante para la reanudación de las negociaciones y para salvar el JCPOA son los acontecimientos del otoño de 2022, cuando una poderosa oleada de protestas recorrió Irán por el asesinato de una niña iraní a manos de la policía por «apariencia inapropiada». Inmediatamente después del inicio de las protestas y de su violenta represión por parte de las fuerzas de seguridad iraníes, Washington adoptó una postura muy radical ante la crisis, apoyando plenamente a los manifestantes. Además, Occidente condenó categóricamente los métodos utilizados por las fuerzas del orden iraníes para restablecer la calma, así como la serie de condenas a muerte que siguieron.
Hasta la fecha, quizá hayan sido estas decisiones de Washington la principal causa de la imposibilidad de continuar las negociaciones. Para Irán, las declaraciones de Estados Unidos han revivido en muchos sentidos el recuerdo de protestas similares en 2019-2020, cuando, en medio de la recesión económica iraní y la naturaleza autoritaria del régimen, el país se vio asolado por protestas de miles de personas. Tanto en 2019-2020 como en 2022, ambas administraciones de la Casa Blanca han confirmado indirectamente con sus declaraciones las suposiciones de Irán sobre las intenciones de Estados Unidos hacia la República Islámica: Washington percibe el actual liderazgo de la República Islámica como ilegítimo y tratará de derrocarlo en cualquier oportunidad. De hecho, las autoridades iraníes recibieron la señal de que la postura de Biden respecto al destino de Irán no difiere mucho de las opiniones de su predecesor, y Estados Unidos seguirá buscando por todos los medios un cambio de poder en la República Islámica. Dado que, en caso de un nuevo acuerdo nuclear en términos aceptables para ambas partes, es poco probable que Estados Unidos ofrezca garantías adecuadas de que no se repetirá la retirada unilateral de Washington del acuerdo, es poco probable que Teherán vuelva a creer en la sinceridad de las intenciones de un Estado que pretende provocar un cambio de régimen por la fuerza en Irán.
La retórica de la Casa Blanca con el telón de fondo de los movimientos de protesta en Irán crea obstáculos para que los propios Estados Unidos preserven el acuerdo nuclear. Al condenar los métodos iraníes de represión de la oposición y afirmar que el principal objetivo de Estados Unidos con respecto a Irán es apoyar las manifestaciones de la oposición y «liberar Irán», Washington ha perfilado claramente su posición no sólo de cara a la República Islámica, sino también de cara a la población estadounidense. Después de semejante declaración, sería muy difícil para la Casa Blanca justificar la reanudación de las negociaciones con un Estado que reprime activamente los movimientos democráticos en su territorio, por no hablar de cualquier concesión a un régimen autoritario. Esto hace que las exigencias de Irán de que se retire a la IRGC de la lista estadounidense de organizaciones terroristas parezcan aún menos factibles que cuando se inició el proceso de negociación en Viena. El vector político que han seguido recientemente los países de la Unión Europea tampoco inspira optimismo. Por ejemplo, dada la crisis del proceso de negociación, cada vez son más los miembros de la UE que expresan la opinión de que la UE debería reconocer al IRGC como organización terrorista, algunos de los cuales (Francia, Alemania) son signatarios del JCPOA y participantes en las conversaciones de Viena. Una medida de este tipo por parte de los Estados miembros de la UE podría crear obstáculos diplomáticos insuperables para la preservación del acuerdo nuclear iraní.
A pesar del gran optimismo sobre el destino del JCPOA tras la salida del presidente estadounidense Donald Trump, hoy el acuerdo nuclear está de nuevo al borde del colapso total. Esto se debe principalmente al hecho de que el proceso de negociación se ha prolongado durante casi dos años, durante los cuales los problemas bilaterales y externos se han intensificado hasta el punto de que el retorno a los términos del acuerdo de 2015 se ha vuelto diplomáticamente imposible. La situación es muy paradójica, con casi todas las partes del acuerdo interesadas en volver a él, pero imposible de aplicar a la luz de las contradicciones acumuladas, la desconfianza y las acusaciones mutuas. Aunque algunos políticos siguen siendo cautelosamente optimistas sobre el futuro del JCPOA, es poco probable que el acuerdo sobreviva en el actual clima geopolítico.
*Petr Kortunov es Coordinador del Programa RIAC, Máster, MGIMO, Profesor Asociado Visitante, Instituto de Estudios Políticos Aplicados (Ereván).
Artículo publicado originalmente en el Consejo de Asuntos Internacionales de Rusia (RIAC).
Foto de portada: Planta nuclear en Irán. Sputnik
