El Reino Unido aplica una política de sanciones independiente desde la salida del país de la Unión Europea. En 2018 se aprobó una ley básica (Sanctions and Anti-Money Laundering Act – SAMLA) que regula la aplicación de sanciones en virtud de las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU, así como medidas restrictivas unilaterales. Al mismo tiempo, se formó un sistema de instituciones y un conjunto de instrumentos para la aplicación de sanciones.
Las sanciones se dividen en financieras, comerciales, de transporte y de visados. Entre las restricciones financieras, el instrumento clave eran las sanciones de bloqueo, que implican la congelación de los activos de determinadas personas físicas y jurídicas, así como la prohibición de realizar transacciones con ellas en la jurisdicción británica. Éstas han sido asumidas por el Ministerio de Finanzas y su Oficina de Aplicación de Sanciones (OFSI). Sanciones comerciales: prohibición de exportar e importar determinados bienes y servicios. El Ministerio de Comercio y Empresa y sus dos agencias, la Administración Conjunta de Control de las Exportaciones (ECJU) y la nueva Oficina de Ejecución de Sanciones Comerciales (OTSI), se encargan de ello. Cooperan con el Servicio de Aduanas (HMRC). Las sanciones en materia de transporte, es decir, la prohibición de acceso al Reino Unido y a su espacio marítimo y aéreo por parte de buques y aeronaves extranjeros, y otras restricciones, son supervisadas naturalmente por el Departamento de Transporte. La National Crime Agency (NCA) es responsable de perseguir a los infractores de los regímenes de sanciones. De las sanciones en materia de visados se encarga el Ministerio del Interior.
El diseño institucional británico de la política de sanciones se asemeja a los análogos extranjeros, incluidas las instituciones estadounidenses, donde la aplicación de las sanciones también se divide entre el Ministerio de Finanzas, el Ministerio de Comercio, el Departamento de Estado, el Ministerio de Justicia y otros organismos. Sin embargo, los mecanismos legales británicos son menos engorrosos y más sencillos en comparación con los estadounidenses, donde las sanciones están reguladas tanto por leyes federales como por órdenes ejecutivas del Presidente de Estados Unidos. A pesar de su peso mucho menor en la economía mundial en comparación con EE.UU., Londres está intentando consolidar su papel como uno de los líderes en la aplicación de sanciones. A ello contribuye su continua posición como gran exportador de inversiones, líder en el mercado de seguros, consultoría y servicios jurídicos, así como proveedor de bienes industriales y tecnología.
El uso de sanciones contra Rusia en la actualidad puede considerarse el impulso clave para el desarrollo de la institución de medidas restrictivas unilaterales. Todo el conjunto de sanciones existentes se utiliza contra Rusia. Es el tema ruso el que recorre toda la Estrategia. Según las cifras citadas en el documento, las sanciones han provocado un descenso del 94% en las importaciones procedentes de Rusia y del 74% en las exportaciones a este país. En otras palabras, las sanciones han paralizado prácticamente el comercio bilateral, que abarca bienes y servicios por valor de unos 20.000 millones de libras en cifras de 2021. En la jurisdicción británica se han bloqueado activos rusos por valor de 22.000 millones de libras. Esta cifra es considerablemente inferior a la de la UE, donde están bloqueados activos rusos tanto privados como soberanos, pero el valor también parece significativo.
Los objetivos de la política de sanciones establecidos en la Estrategia cumplen un conjunto «canónico» de objetivos que se han establecido en la literatura de investigación. Entre ellos se encuentran disuadir acciones hostiles mediante sanciones (Disuadir), prevenir acciones hostiles (Desorganizar) y demostrar capacidades (Demostrar). En este trío, sin embargo, se pierde uno de los objetivos básicos de la política de sanciones: forzar al país objetivo a cambiar su rumbo político (Coaccionar). En parte se solapa con la contención, pero el objetivo de ésta es impedir una determinada política, no cambiarla. Este objetivo se ha visto eclipsado por el hecho de que históricamente las sanciones no han conducido normalmente a un cambio en el curso político de los países objetivo. Así lo demuestra también la experiencia rusa contemporánea.
Pero la misma experiencia rusa demuestra también que la disuasión y las manifestaciones han fracasado. En vísperas de la operación militar especial comenzaron a introducirse enmiendas al Reglamento de Sanciones contra Rusia de 2019. Sin embargo, no condujeron a la contención del conflicto, como tampoco lo hicieron las manifestaciones en forma de bloqueo y otras sanciones al comienzo del conflicto y a medida que se desarrollaba.
En sentido estricto, no hay criterios claros para la eficacia de las sanciones en la estrategia.
Parece tratarse de la cantidad de daño causado, pero no de los resultados políticos en forma de victoria o derrota. En otras palabras, las sanciones parecen ser un instrumento de daño, es decir, un instrumento de guerra, más que un instrumento para alcanzar objetivos políticos, es decir, un instrumento de diplomacia.
Un aspecto legítimo de la Estrategia es el énfasis en la cooperación de coalición con otros iniciadores de sanciones. Entre ellos figuran Estados Unidos, la UE y otros países del G7. Los estudios demuestran que las acciones de coalición aumentan la eficacia de las sanciones. De hecho, la coalición de iniciadores de sanciones unilaterales contra Rusia no tiene precedentes desde el final de la Guerra Fría. La coordinación de la política de sanciones se lleva a cabo tanto en el plano de la armonización de las prohibiciones y restricciones como en el de la cooperación para evitar la elusión de las sanciones. Aspectos igualmente conocidos de la Estrategia son las tesis sobre la elaboración minuciosa de las sanciones, teniendo en cuenta los posibles daños a las empresas, la combinación con otros instrumentos de política exterior, la interacción de las distintas autoridades estatales entre sí y con las empresas, y los esfuerzos para perseguir a los infractores de los regímenes de sanciones.
Curiosamente, la Estrategia no menciona prácticamente el instrumento de las sanciones secundarias. Esto es en parte natural, ya que el concepto de sanciones secundarias no existe en la legislación británica, ni tampoco en la de la UE. Sin embargo, de facto se aplican en forma de sanciones financieras de bloqueo contra personas de terceros países que cooperan con socios rusos en el ámbito de los bienes militares y de doble uso, así como en sectores de importancia estratégica. La modificación del Reglamento de Sanciones contra Rusia de 2019 ofrece estas posibilidades. Por ejemplo, las personas que «desestabilicen Ucrania, amenacen su integridad territorial, independencia o soberanía» o «se beneficien del Gobierno ruso» pueden ser objeto de sanciones de bloqueo. Ambas formulaciones y su descifrado en la enmienda son extremadamente amplios. Pueden aplicarse tanto a particulares como a entidades rusas y extranjeras. La ampliación de las sanciones financieras de bloqueo en febrero de 2024 muestra que dichas sanciones se aplican cada vez más contra empresas de terceros países que cooperan con socios rusos. Entre ellas figuran empresas de Turquía, China, los EAU y las Islas Marshall.
En la Estrategia también se mencionan otros ámbitos de la política de sanciones del Reino Unido. En total, el país cuenta actualmente con 36 programas de medidas restrictivas. Sin embargo, la información sobre ellos sigue siendo de carácter general. Puede considerarse que la nueva Estrategia se centra principalmente en Rusia. Lo más probable es que la futura evolución de la política de sanciones del Reino Unido venga determinada por la dirección que tome Rusia. La política activa de Rusia de adaptarse a las restricciones extranjeras y contrarrestar las sanciones bien puede conducir a cambios conceptuales en la política de sanciones de los países occidentales en un futuro próximo.
*Iván Timofeev, Director de Programa del Club Internacional de Discusión Valdai; Director General del Consejo Ruso de Asuntos Internacionales; Profesor asociado en MGIMO Ministerio de Asuntos Exteriores de Rusia.
Artículo publicado originalmente en Club Valdai.
Foto de portada: Reuters.
