La cumbre de la Unión Africana (UA) de febrero fue simbólica en varios sentidos. Se llevó a cabo en persona en Addis Abeba después de casi dos años de reuniones en línea debido a la COVID-19, lo que indica una confianza creciente en la gestión de la pandemia. Para las autoridades etíopes, la cumbre fue una oportunidad para mostrar el control del gobierno sobre la frágil situación de seguridad en el país.
El discurso de apertura del presidente de la Comisión de la UA, Moussa Faki Mahamat, fue otra sorpresa positiva de la cumbre. Fue inusualmente confrontativo con los jefes de estado, usando palabras lúcidas y valientes para describir lo que llamó la ‘inmensidad de la parálisis africana con respecto a las casas vecinas que se están incendiando’.
Faki se refería al desigual historial de paz y seguridad de la UA en 2021, un año después de que se reformara y reestructurara su Comisión. Pero también planteó preguntas fundamentales sobre la autoridad del organismo continental para sopesar los desafíos a la estabilidad del estado.
¿Qué necesita la UA para ejercer impactos más profundos en situaciones de conflicto? Es el momento adecuado para hacer esta pregunta. A medida que el organismo cumple 20 años, los conflictos emergentes y prolongados están poniendo a prueba la coherencia de la Arquitectura Africana de Paz y Seguridad de la UA y su objetivo de silenciar las armas para 2030.
“Cuando se enfrentan a crisis, los gobiernos africanos utilizan varias estrategias para limitar la participación de la UA”
Según la definición de la filósofa Hannah Arendt, la autoridad se entiende generalmente como la capacidad de obtener el consentimiento sin coerción. Como organización continental, la UA extrae su influencia de la adhesión voluntaria de los estados miembros al proyecto panafricano. Pero los gobiernos a menudo no respaldan a la UA cuando trata de hacer cumplir su autoridad, especialmente en la acción temprana y la prevención de conflictos.
Cuando se enfrentan a crisis, los gobiernos africanos recurren a menudo a varias estrategias para limitar el papel de la UA. Rechazan cortésmente su participación en sus asuntos internos (Camerún), impugnan su acción cuando ya está desplegada (Somalia), la dejan de lado en favor de organismos regionales (República Centroafricana y Mozambique), o simplemente prefieren trabajar con actores internacionales con mejores recursos (Libia y Sudán).
En disputas interestatales, como las de Marruecos-Argelia, Egipto-Etiopía, Kenia-Somalia y Ruanda-Uganda, por ejemplo, la UA lucha por mediar debido al interés desigual de los estados involucrados. Si añadimos el manejo inconsistente de los cambios inconstitucionales de gobierno en Malí y Chad por parte del Consejo de Paz y Seguridad de la UA, se podría argumentar que la UA se enfrenta a una disminución de la autoridad. Sin embargo, la tendencia podría revertirse si se abordaran varias fragilidades estructurales y cíclicas.
Una fragilidad sistémica es que la mayoría de los estados africanos se oponen a cualquier interferencia en sus asuntos internos. Si bien la UA ha cambiado normativamente de la posición de no interferencia de su predecesora (la Organización para la Unidad Africana) a la no indiferencia, la brecha entre una Comisión de la UA proactiva y los estados miembros reacios es enorme. Esto provoca inconsistencias en la forma en que la UA aplica sus reglas y marcos, lo que debilita el organismo.
“A diferencia de la UE, unirse a la UA no está sujeto a nada más que a la geografía.”
Otra fragilidad grave es la relación entre los estados miembros y la UA. A diferencia de la Unión Europea (UE), cuyos miembros deben calificar para ser incluidos, unirse a la UA está sujeto únicamente a la geografía. A pesar de la fuerte retórica sobre cuán integrado está el organismo, la UA comprende tipos de gobiernos muy heterogéneos con diversos compromisos con los derechos humanos. La mayoría de los estados miembros favorecen una visión tradicional de la soberanía que evita cualquier interferencia para impulsar la gobernabilidad y los derechos humanos.
El papel de la UA como empresario de valores compartidos es complicado porque no fomenta la convergencia democrática que necesita de sus miembros, aunque tiene la facultad de sancionar en situaciones de cambios de gobierno inconstitucionales.
Como la UA no proporciona subsidios ni fondos significativos para la modernización económica, su valor agregado en el funcionamiento diario de los estados miembros es limitado. Esto significa que la dependencia de los gobiernos africanos de la UA es relativamente mínima. La excepción ha sido su importante papel en la lucha contra pandemias y epidemias, aunque este es más reactivo que proactivo.
La UA es una organización internacional con tanta autoridad e influencia como sus estados miembros quieran darle. Más allá de la retórica feroz, no está claro cuánto apetito tienen los líderes africanos por una integración continental efectiva que vaya más allá de los eslóganes panafricanistas.
“No está claro cuánto apetito tienen los líderes africanos por una verdadera integración continental.”
Se podría argumentar que el acuerdo del Área de Libre Comercio Continental Africana (AfCFTA) ilustra un compromiso con la integración regional. Pero, ¿sería capaz la UA de resolver, por ejemplo, disputas comerciales entre Kenia y Somalia si no se confiara en ella como intermediario imparcial en asuntos políticos y de seguridad?
El éxito de cualquier acuerdo comercial depende de la independencia e imparcialidad de los mecanismos de solución de controversias y de la defensa de sus decisiones por parte de los estados signatarios. A lo largo de los años, los estados africanos se han sentido incómodos con las decisiones de los órganos legales regionales. Tanzania, por ejemplo, negó recientemente a su gente el acceso directo a la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, que irónicamente tiene su sede en Arusha. Queda por ver cómo los estados miembros de la UA responden a las decisiones del mecanismo de disputa AfCFTA.
Mientras la UA celebra su 20° aniversario, está llegando al final de un ciclo en el que los estados miembros respetaron intuitivamente su autoridad sin necesidad de invocar sus instrumentos vinculantes. Para seguir siendo relevantes, los estados miembros clave de la UA deben encontrar una manera de cerrar la brecha entre expectativas y capacidades.
Si los estados africanos consideran que la integración y un grado limitado de supranacionalismo van en contra de sus intereses, el enfoque deberá cambiar a una mayor cooperación regional que proporcione un mejor valor agregado. Esto ya sería un paso impresionante en el camino de África hacia la integración.
*Paul-Simon Handy, Director Regional de la ISS para el Cuerno de África y Representante ante la UA
*Félicité Djilo, Analista Independiente
