OTAN sin Estados Unidos

Por Ivo H. Daalder*. –

Cómo Europa puede ejecutar una alianza diseñada para EE. UU.

Durante sus 76 años de historia, la Organización del Tratado del Atlántico Norte se ha enfrentado a su parte de crisis, pero ninguna ha sido tan grave como la que enfrenta hoy. Desde que regresó a la oficina, EE. UU. El presidente Donald Trump ha cuestionado los dos principios fundamentales del compromiso de defensa colectiva de la alianza: que hay una comprensión compartida de las amenazas a los miembros de la OTAN y que la seguridad entre todos esos miembros es indivisible. Estados Unidos se puso del lado de Rusia y de todos los demás miembros de la OTAN en febrero cuando se opusieron a una resolución de las Naciones Unidas que condenaba la invasión de Rusia de Ucrania. Además, Trump ha cuestionado repetidamente la disposición de defensa colectiva de la OTAN al declarar que Estados Unidos no defenderá a los aliados que “no pagan”, a pesar de que casi todos los miembros de la OTAN han aumentado drásticamente su gasto en defensa desde 2014.

Dada la baja estima de Trump por la alianza y su compromiso de defensa colectiva, no sería una sorpresa que su administración decidiera retirarse de la OTAN. A finales de 2023, el Congreso aprobó una ley que prohibía al presidente hacer esto sin el consentimiento del Congreso, un proyecto de ley que, irónicamente, fue copatrocinado por el entonces senador Marco Rubio, que ahora es el secretario de Estado de Trump. Pero si la administración decidiera desafiar la ley, es poco probable que la Corte Suprema hiciera algo para detenerla. El tribunal ha aplazado históricamente asuntos de asuntos exteriores al poder ejecutivo y podría encontrar que la ley en sí misma es inconstitucional.

Incluso si no se retira de la alianza, Trump ya la ha socavado seriamente. La disposición de defensa colectiva del artículo 5 de la OTAN, que dice que un ataque a cualquier miembro de la alianza se considerará un ataque a todos, deriva su credibilidad menos del tratado formal que de la creencia entre los miembros de que todos están preparados para defenderse mutuamente. En la práctica, esto ha significado que los Estados Unidos, con su vasto ejército, darían un paso adelante para proteger a cualquier aliado de la OTAN que sea atacado. Las palabras y acciones de Trump desde que retomó el cargo, incluidas sus amenazas directas contra Canadá y Groenlandia, las cuales son parte de la OTAN, han erosionado estas suposiciones. Como declaró en febrero el canciller alemán Friedrich Merz, es incierto si, en unos meses, “todavía estaremos hablando de la OTAN en su forma actual”.

¿Puede sobrevivir la OTAN sin los Estados Unidos, que a lo largo de la historia de la alianza han sido tanto su principal miembro como su principal proveedor de seguridad? Teóricamente, sí: si la administración Trump se retira de la OTAN, el tratado permanecerá en vigor para los otros 31 miembros. En la práctica, sin embargo, el papel de los Estados Unidos en la alianza sería difícil de reemplazar, especialmente en un corto período de tiempo. Dados los cambios fundamentales en la política exterior de los Estados Unidos bajo Trump, el siguiente paso más apremiante para el resto de la OTAN es imaginar un futuro sin los Estados Unidos y posicionar a la alianza para tener éxito independientemente.

Para hacerlo, los otros miembros necesitarán encontrar más dinero, ganar más tiempo y asegurar alguna medida de cooperación continua en los Estados Unidos. Los líderes en Europa ya han liberado más fondos, en parte eximiendo los gastos de defensa de las restricciones presupuestarias. Ahora tendrán que invertir en el tipo de capacidades militares críticas que han sido proporcionadas por los Estados Unidos durante mucho tiempo. También tendrán que suministrar la mayor parte de las fuerzas necesarias para defenderse, y hacerlo en cuestión de años, no décadas.

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La OTAN es diferente a cualquier otra alianza militar. Tiene su propia sede política y militar, una estructura de mando integrada, financiación común y planificación conjunta de defensa, entrenamiento, ejercicios y operaciones. Aunque estas responsabilidades se comparten entre los miembros, los Estados Unidos desempeñan un papel fundamental en cada una. No solo es el mayor y más significativo contribuyente militar de la alianza; también ha insistido durante mucho tiempo en que los otros miembros acuerden integrar sus capacidades de defensa dentro de esta estructura liderada por los Estados Unidos, asegurando así que Washington controle su empleo en grandes operaciones militares.

La OTAN no comenzó de esta manera. Los Estados Unidos acordaron firmar el Tratado del Atlántico Norte, en abril de 1949, solo por la fuerte intuición de sus socios europeos, que temían el expansionismo soviético después de la Segunda Guerra Mundial. Inicialmente, se concibió como un tratado de seguridad colectiva, no como una alianza u organización permanente. Esto cambió después de la invasión de Corea del Sur por parte de Corea del Norte en 1950. Ese ataque sirvió como advertencia de que la Unión Soviética podría atacar a la OTAN con poca o ninguna advertencia. Los responsables políticos estadounidenses se dieron cuenta de que la disuasión y la defensa efectivas requerían más que un compromiso por escrito, pero también, sobre todo, fuerzas permanentes bajo un mando común y un organismo político que pudiera movilizarlos rápidamente en caso de un ataque sorpresa.

Así es como el Tratado del Atlántico Norte evolucionó en la Organización del Tratado del Atlántico Norte. Los Estados miembros nombraron representantes permanentes en el Consejo del Atlántico Norte, el órgano rector de la nueva organización, y acordaron crear una estructura de mando militar integrada encabezada por un comandante supremo. (La primera persona nombrada para ese puesto, a principios de 1951, fue el general de los Estados Unidos y futuro presidente de los Estados Unidos, Dwight D. Eisenhower.) Desde entonces, la OTAN ha organizado la defensa colectiva a través de este proceso integrado, que asigna a cada miembro los tipos de capacidades que necesitan para adquirir y desplegar. Aunque los miembros son responsables de pagar y desplegar sus propias fuerzas armadas, el comando conjunto planifica, entrena y, si es necesario, ordena las operaciones de la OTAN.

Sobre todo, las armas nucleares estadounidenses constituyen el último elemento disuasorio de la OTAN.

La planificación y las operaciones integradas de la defensa han guiado a los países de la OTAN durante más de siete décadas. Pero este enfoque solo ha funcionado porque los Estados Unidos han desempeñado un papel dominante y unificador. Los oficiales militares estadounidenses siempre han ocupado las posiciones clave de la estructura de mando de la OTAN, incluso asignando al jefe de los Estados Unidos. Comando Europeo el papel del comandante supremo de la OTAN. Las fuerzas terrestres, navales y aéreas de los Estados Unidos realizan muchas de las funciones militares críticas de la alianza. El ejército estadounidense también suministra los componentes básicos de su red integrada de defensa aérea, que protege los cielos europeos; sus redes de comunicaciones; y sus capacidades de inteligencia, vigilancia y reconocimiento. Sobre todo, las armas nucleares estadounidenses, incluidas las que se despliegan en Europa y se comparten con las fuerzas aliadas, constituyen el último elemento disuasorio de la OTAN.

A cambio de proporcionar este paraguas de seguridad de hierro, los Estados Unidos pidieron que sus socios de la OTAN integraran completamente sus fuerzas armadas dentro de esta estructura liderada por los Estados Unidos. La mayoría estaba feliz de hacerlo, porque veían la integración como una forma de seguridad concreta de que los Estados Unidos vendrían en su defensa. Pero algunos dudaron, sobre todo la Francia de Charles de Gaulle, que no confiaba plenamente en que Washington siempre compartiría los intereses de seguridad de París. En última instancia, Francia no solo desarrolló sus propias armas nucleares, sino que, en 1966, dejó la estructura de mando de la OTAN, aunque siguió siendo miembro de la alianza.

Aunque Francia era singular en su deseo de independencia, no era el único país europeo que buscaba una mayor autonomía para sus fuerzas armadas. Durante la década de 1970, a medida que surgieron diferencias sobre la guerra de Estados Unidos en Vietnam dentro de la OTAN, algunos miembros europeos temían que pudieran ser arrastrados a una guerra que no creían que afectara a su seguridad. A principios de la década de 1980, EE. UU. La postura de confrontación del presidente Ronald Reagan hacia la Unión Soviética produjo crecientes ansiedades de que Europa pudiera terminar como una ruina humeante irradiada debido a las diferencias entre Moscú y Washington que no compartían. Y algunos países europeos se desviaron drásticamente de las prioridades estadounidenses más contemporáneas, incluida la guerra en Irak. Después de la Guerra Fría, la Unión Europea desempeñó un papel clave para ayudar a los miembros europeos de la OTAN a aumentar su autonomía de defensa y seguridad, con los estados de la UE que persiguen una política exterior y de seguridad común que también presentaba una creciente dimensión de defensa. El Tratado de Lisboa de 2009 consagró además un compromiso de defensa mutua, aunque reconoció que, para los miembros de la OTAN, el compromiso de seguridad colectiva de la alianza seguiría siendo primordial.

En teoría, Estados Unidos aceptó la necesidad de Europa de desempeñar un papel más importante en su propia seguridad. Después de todo, permitir más autonomía europea podría resultar en un reparto más equitativo de la carga general de defensa, un objetivo de todas las administraciones estadounidenses desde la fundación de la alianza. Pero en la práctica, Washington insistió en que Europa no hiciera nada que pudiera socavar el papel principal de Estados Unidos en la OTAN o la posición preeminente de la alianza en la seguridad occidental. Las contribuciones europeas a la defensa común estaban bien, de hecho, alentadas, pero tendrían que estar en apoyo de la OTAN y no de ninguna empresa independiente. En 1998, EE. UU. La Secretaria de Estado Madeleine Albright advirtió que los Estados Unidos juzgarían cualquier esfuerzo de defensa europeo desde la perspectiva de lo que se conoció como las “tres D”: no podía haber una disminución del papel de la OTAN, ninguna duplicación de sus esfuerzos de defensa y ninguna discriminación por parte de la UE contra los miembros no pertenecientes a la OTAN cuando se trata de adquisiciones de defensa. Como tal, cualquier sugerencia de los socios europeos de los Estados Unidos de que pudieran establecer cuarteles generales separadas, fuerzas armadas autónomas u otras formas de independencia fue descartada sumariamente por Washington como incompatible con la primacía de la OTAN.

TODO POR UNO

Después de insistir durante décadas en su centralidad dentro de la OTAN, Estados Unidos ha indicado que ya no quiere liderar la alianza. En su primera aparición ante la OTAN, a mediados de febrero, EE. UU. El secretario de Defensa Pete Hegseth lo dejó muy claro: “Las fuertes realidades estratégicas impiden que los Estados Unidos de América se centren principalmente en la seguridad de Europa”, dijo, y agregó que la resistencia de la alianza transatlántica requeriría que “los aliados europeos entren en la arena y tomen posesión de la seguridad convencional en el continente”. Pero aparte de pedir a los países europeos que gasten más en defensa, sugirió que aumenten drásticamente sus presupuestos al cinco por ciento del PIB, Hegseth no abordó cómo Europa podría hacerse cargo de una organización que se construyó y sostuvo durante décadas para garantizar el dominio y el control de los Estados Unidos.

Responder a esta pregunta ahora debe ser la principal prioridad para los otros miembros de la OTAN y el propósito principal del liderazgo civil y militar de la alianza. Los nuevos planes de defensa regional de la OTAN, elaborados desde la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia, proporcionan el marco para hacerlo. Estos planes establecen los requisitos específicos de fuerza que la OTAN necesita colectivamente para defender sus flancos del norte, este y sur en Europa. Si las naciones europeas y Canadá se comprometen a cumplir con la mayoría, si no todos, de estos requisitos de fuerza durante los próximos años, resultará en una postura de defensa que depende mucho menos de los Estados Unidos de lo que es ahora.

La europeización de la OTAN requerirá tres cosas que actualmente escasean: dinero, tiempo y cooperación con los Estados Unidos. El costo de llevar a cabo este cambio fundamental requerirá un aumento significativo en el gasto europeo en defensa, con los miembros asignando “considerablemente más del tres por ciento” de su PIB a la defensa, según el Secretario General de la OTAN, Mark Rutte. Sin embargo, incluso con recursos suficientes, se necesitarán años, si no una década, para adquirir las capacidades necesarias, entrenar y equipar fuerzas, y desplegarlas en el campo. Debido a esto, Europa requerirá la cooperación activa de Washington para transferir la responsabilidad de los Estados Unidos a otros miembros de la OTAN. En algunas áreas, en particular, las armas nucleares, no está claro que alguien se beneficie de una transición al por mayor.

Afortunadamente, los líderes europeos parecen entender el desafío al que se enfrentan y están empezando a actuar en consecuencia. En una cumbre de la UE a principios de marzo, los líderes europeos acordaron pedir prestados 150 mil millones de euros (162 mil millones de dólares) para la producción de defensa y eximir el gasto en defensa de las normas presupuestarias que limitan el gasto anual de los miembros de la UE, añadiendo potencialmente otros 650 mil millones de euros (701 mil millones de dólares) para la defensa durante los próximos diez años. Significativamente, Alemania, que durante mucho tiempo ha gastado relativamente poco en defensa a pesar de ser la economía más grande de Europa, ha hecho un cambio importante en sus propias reglas de gasto. En marzo, su parlamento acordó eximir del gasto en defensa, la financiación del servicio de inteligencia y la ayuda a Ucrania de las estrictas restricciones presupuestarias del país, una medida que podría agregar hasta 400 mil millones de euros (432 mil millones de dólares) a su gasto en defensa en los próximos años. Muchos otros gobiernos están siguiendo su ejemplo.

Europa ya no confía en el compromiso de Washington con la seguridad en el continente.

Estos recursos de defensa adicionales deberían destinarse a cumplir con los requisitos de fuerza de la OTAN. Como mínimo, los estados miembros europeos deberían comprometerse a proporcionar entre el 75 y el 80 por ciento de las fuerzas necesarias para implementar los planes de defensa regional de la alianza a principios de la década de 2030, y a largo plazo a proporcionar casi todas esas fuerzas. Esto incluirá el desarrollo de capacidades críticas, incluidas las comunicaciones por satélite y las defensas aéreas y antimisiles avanzadas, para llevar a cabo operaciones de combate de alta intensidad y sostenidas. Los líderes europeos también deberían duplicar el reclutamiento, el entrenamiento y el ejercicio de sus fuerzas militares.

Sin embargo, incluso con suficiente dinero y tiempo, el éxito de esta transición requerirá el apoyo activo de Washington. Si Estados Unidos abandonara la OTAN y se retirara de Europa de manera rápida y no coordinada, la estructura integrada que se ha construido durante décadas probablemente colapsaría. Los países europeos simplemente no tienen los recursos militares y tecnológicos para reemplazar de inmediato lo que ha sido suministrado por los Estados Unidos, precisamente porque Washington les dejó claro durante décadas que construir tales capacidades era una duplicación y un desperdicio. En algunas áreas, como las armas nucleares, Estados Unidos puede incluso preferir seguir involucrado con la OTAN, si la alternativa es que más naciones europeas construyan sus propias capacidades nucleares.

Europa ya no confía en el compromiso de Washington con la seguridad en el continente, un colapso de confianza que ya ha suscitado dudas de gran alcance sobre el futuro de la OTAN. Pero todavía hay un camino a seguir que preserva lo mejor de lo que la alianza ha ofrecido durante mucho tiempo: una defensa fuerte capaz de derrotar cualquier amenaza a su seguridad. Europa ahora tendrá que financiar y proporcionar gran parte de ese elemento disuasorio. Sin contar los Estados Unidos, los otros 31 miembros de la OTAN comprenden una población de más de 600 millones de personas, así como una colección de recursos económicos más de diez veces los de Rusia. Estos países, a pesar de haber tenido que depender de los Estados Unidos durante tanto tiempo, son plenamente capaces de garantizar su seguridad futura para sí mismos. El momento de empezar es ahora.

Ivo H. Daalder* Director Ejecutivo del Consejo de Asuntos Globales de Chicago y se desempeñó como estadounidense Embajador de la OTAN de 2009 a 2013.

Este artículo ha sido publicado originalmente en el portal del Foreign Affairs Magazine