Existe un creciente cuerpo de evidencia de que la complicidad entre competidores en la economía global ha llevado a un daño económico significativo a los consumidores, con precios típicamente entre un 15% y un 25% más altos de lo que correspondería bajo la competencia. Se sabe mucho menos sobre el alcance y los daños derivados de la colusión en los llamados países en desarrollo, en África en particular. Hay indicios de que existe una colusión nacional y transfronteriza generalizada en, por ejemplo, África meridional y oriental. Es probable que el daño social relacionado sea muy significativo dadas las altas barreras de entrada y concentración en industrias clave, lo que significa que las restricciones competitivas son menores y la probabilidad de colusión es mayor. Nuestra propia investigación apunta a altos márgenes de ganancia de los cárteles en las industrias del cemento y fertilizantes en el sur y este de África, que involucran acuerdos que se han extendido más allá de las fronteras nacionales.
El alcance de la colusión empresarial plantea una serie de cuestiones fundamentales relacionadas con la manipulación de los mercados y la captura de la agenda política por parte de las empresas privadas. En la transición de economías generalmente dirigidas por el estado a la liberalización, nuestros estudios de caso señalan preocupaciones más profundas sobre la conducta generalizada de los cárteles. Esto tiene que ver con el hecho de que las empresas privadas, incluidas las grandes corporaciones transnacionales en estas industrias, han tergiversado deliberadamente su conducta, manipulado los mercados e influido en la agenda política para reforzar su poder de mercado. Esto incluye el cabildeo por las barreras regulatorias que limitan la entrada como parte de las políticas industriales que favorecen a las empresas establecidas.
Es importante destacar que la forma y el alcance de la colusión apuntan a las limitaciones de los «arreglos de gobernanza» convencionales, a saber, la ley de competencia, para abordar la conducta. Este es el caso en varios países africanos donde nuestros estudios de caso muestran que las empresas se han vuelto sofisticadas al ocultar los acuerdos coordinados (incluso a través del intercambio secreto de información) mientras presentan una fachada de competencia. Las autoridades de competencia están ahora ampliamente establecidas en la mayoría de los países del continente, pero están limitadas en términos de recursos y capacidades para disuadir y descubrir la colusión secreta y los intereses de las élites que la sustentan. El resto de esta entrada de blog destaca algunas de las ideas clave de nuestra investigación en relación con cada estudio de caso.
El cartel del cemento en Sudáfrica tuvo efectos que se extendían a través de países vecinos en la Unión Aduanera Sudafricana (SACU) área. Un acuerdo de comercialización y varias exenciones, que entraron en vigor en 1971, sentaron las bases para que las empresas coordinaran la distribución, el suministro y los precios en el mercado «local» de la SACU. El acuerdo fue respaldado por el gobierno del apartheid como parte de sus políticas de apoyo a las actividades mineras. En la transición de Sudáfrica a la democracia y los mercados abiertos en la década de 1990, el gobierno retiró su exención del cartel legal para iniciar la competencia. Esto estaba en consonancia con el cambio en el equilibrio de poder en el acuerdo político imperante en ese momento.
Desconocido para el nuevo gobierno, las empresas se unieron para reformar el cartel unos años después, ahora bajo un acuerdo secreto para manipular el mercado. Esto ocurrió incluso cuando las empresas prestaron apoyo público al objetivo del gobierno de aumentar la competencia y construir viviendas e infraestructura para la población negra previamente marginada. Además, el cartel continuó a pesar de la introducción de una nueva ley de competencia y una autoridad independiente a fines de la década de 1990, con poderes para descubrir y perseguir prácticas restrictivas. Esto plantea interrogantes sobre la capacidad de las instituciones de gobernanza para abordar el poder de mercado cuando está profundamente arraigado y reforzado por un legado de lazos de élite y el control del acceso a mercados y recursos clave.
El cartel privado duró hasta 2009. Si bien las empresas mostraban un sentido de competencia, habían manipulado los mercados para mantener posiciones de mercado acordadas y extraer rentas, incluso mediante el intercambio de información detallada que redujo la necesidad de reunirse regularmente (y la detección de riesgos).
De hecho, el cartel privado generó ganancias sustanciales y precios muy por encima de los disfrutados durante el período de coordinación sancionada por el estado. Bajo el cartel legal, las empresas estaban sujetas a escrutinio y tenían que justificar sus precios, lo que desempeñaba un papel en la disciplina del comportamiento de las empresas. Las empresas debían comprometerse a mantener un nivel «razonable» de precios y realizar inversiones, mientras que el gobierno garantizaba rendimientos adecuados a las empresas. Esto contrasta con el período posterior al cártel legal, donde el nuevo gobierno había esperado, bajo el nuevo paradigma de política económica neoliberal, que las empresas competirían y que la competencia socavaría las rentas. En realidad, ciertamente este no fue el caso.
Los resultados en el sector del cemento apuntan al hecho de que las fallas de las políticas, incluida la incapacidad de hacer que los mercados sean más inclusivos, pueden ser moldeados por la naturaleza de las alianzas de élite, en lugar de simplemente fallas del mercado o instituciones débiles. En la industria de los fertilizantes, esto se ilustra en el papel que las empresas transnacionales han desempeñado al distorsionar las políticas agrícolas de desarrollo normativo con fines de lucro (como los programas de subsidios a los insumos locales), mientras se presentan como ‘socios’ del gobierno para hacer que los mercados funcionen.
Las diversas iniciativas para aumentar el suministro de fertilizantes a fin de mejorar la producción agrícola y la seguridad alimentaria en África se han enmarcado estrictamente en términos de fallas del mercado en el transporte y los mercados minoristas locales. Esto ha desviado la atención del análisis de la conducta de las principales empresas. No es ningún secreto que ha habido una amplia colusión entre los principales productores mundiales en la producción y comercialización de fertilizantes (especialmente para productos de potasa y fósforo). Sin embargo, ¡no se menciona la necesidad de abordar esto en las estrategias patrocinadas por los donantes para una revolución verde en África! Estos arreglos han perjudicado a los países en desarrollo en particular y han socavado el objetivo de aumentar el acceso a los fertilizantes.
También existen acuerdos de colusión que han operado entre importadores de fertilizantes en Sudáfrica y Zambia, por ejemplo. En Sudáfrica, los productores e importadores que anteriormente contaban con apoyo estatal (también vinculado a la producción de químicos y explosivos para la minería), se coludieron para subir los precios y dividir los mercados en los suministros locales y las exportaciones a los países del sur de África. Un acuerdo de cartel ilegal duró desde 1996 hasta 2005 hasta que fue descubierto por la autoridad de competencia. Las principales firmas resolvieron los casos con la autoridad, a cambio de multas monetarias reducidas, sin duda menores al daño económico causado. La conducta se ocultó en el funcionamiento de la asociación de la industria, que, entre otras cosas, facilitó el intercambio de información detallada para mantener el acuerdo del cartel mientras se presentaba como manteniendo los estándares y la calidad en el mercado (y promoviendo el bienestar del consumidor).
En Zambia, un importador local, Nyiombo Investments, coludió con una empresa sudafricana (anteriormente involucrada en el cártel sudafricano) para manipular licitaciones para el suministro del programa de subsidios del gobierno, así como para asignar mercados y acordar precios. La investigación local que descubrió la conducta fue concluida por la Comisión de Competencia y Protección del Consumidor (CCPC) de Zambia en 2013, con multas impuestas por conducta que se estimó que le costó al gobierno alrededor de 20 millones de dólares. Las empresas también estaban vinculadas a relaciones fraudulentas con funcionarios de contratación pública en torno a licitaciones para el subsidio.
Estos arreglos, brindan información importante sobre los factores que han contribuido a la dinámica real del mercado involucrada, incluido el papel de las élites locales y empresariales. En primer lugar, las empresas han manipulado claramente los suministros y han controlado los mercados locales mediante el cabildeo para obtener regulaciones que protejan sus intereses y la corrupción. En segundo lugar, los actores gubernamentales han contribuido a dar forma a los resultados del mercado que perjudican a los consumidores. Por ejemplo, los problemas con el programa de subvenciones a los fertilizantes en Zambia se relacionaron con los vínculos entre los intereses locales (del gobierno) y las empresas, incluidos el sesgo de las licitaciones para garantizar que las empresas preferidas ganen (y sin duda compartir las rentas). En tercer lugar, la experiencia con los programas de subsidios generalmente apunta al hecho de que, si bien las empresas se han posicionado como socios del gobierno en el apoyo a los pequeños agricultores, en particular, los resultados del mercado no reflejan la competencia. En cambio, apuntan a un mayor afianzamiento de las posiciones de mercado y las rentas con exclusión de otros proveedores locales.
En Tanzania, este patrón se ilustra en la inversión realizada por el gigante mundial de los fertilizantes, Yara International, en la Iniciativa del corredor de crecimiento de África meridional (SAGCOT), que se esperaba que redujera los costos de importación de fertilizantes. En cambio, el programa ha significado que Yara se ha apoderado del mercado local, aprovechando las instalaciones de la terminal de fertilizantes a las que, en última instancia, solo ella puede acceder para abastecer a los pequeños agricultores emergentes. El (alto) nivel de precios en relación con los equivalentes regionales sugiere que los beneficios no se han acumulado en el mercado local. El control de la infraestructura clave por parte de intereses privados, a menudo con el apoyo de los gobiernos, por ejemplo, se entiende que Yara recibió términos favorables para acceder a la tierra para la terminal, ha servido para bloquear a rivales sin una escala e influencia similares.
Los poderosos intereses regionales y transnacionales en fertilizantes y cemento permanecieron relativamente incuestionables incluso después de que se descubrieron los acuerdos coordinados y la colusión. No fue hasta la entrada de importantes rivales regionales en ambas industrias que pareció haber un retorno a resultados más competitivos y favorables al desarrollo. Por ejemplo, la entrada de Export Trading Group (ETG, una empresa de Kenia) en los mercados regionales de fertilizantes ha interrumpido los acuerdos existentes y ha contribuido a una reducción de los precios en algunos países y a inversiones adicionales, incluso cuando Yara ha comprado otras empresas desafiantes como Fertilizantes Greenbelt para mantener su posición en el mercado.
En el cemento, la entrada a una escala significativa de empresas cementeras vinculadas a Dangote en Zambia, Sudáfrica y Tanzania ha reducido drásticamente los precios desde alrededor de 2015. Este impacto se ha extendido más allá de las fronteras del país a través de las exportaciones de cemento barato a mercados de alto precio como Malawi, lo que señala la importancia de las políticas comerciales que fortalecen la integración de la región y las políticas industriales (con las condiciones adecuadas) que atraen inversiones y actores a gran escala con la capacidad de socavar a los titulares.
Las políticas significativas para mejorar los resultados económicos de los pobres marginados en los países africanos deben incluir estrategias para fomentar la rivalidad local y la introducción de empresas desafiantes. Tal entrada de rivalidad local ha interrumpido la distribución de beneficios y poder que ha sostenido rentas para los de adentro. A su vez, los operadores establecidos posteriormente han tenido que realizar inversiones en capacidad y mejorar la logística para permitirles competir en lugar de simplemente obstaculizar a los rivales y manipular la agenda política a su favor.
Más importante aún, los estudios de caso de nuestra investigación sugieren la necesidad de reconocer el papel fundamental que han desempeñado los intereses comerciales y de información privilegiada en la distorsión de los resultados en muchas industrias clave. Esto requiere un énfasis en la comprensión de cómo la colusión y los mercados han funcionado en la práctica y qué intereses han sido atendidos. Una comprensión crítica de los acuerdos subyacentes y el equilibrio de poder en los mercados clave es una parte importante para explicar los resultados observados y cómo estas prácticas perjudiciales para el consumidor pueden evitarse o minimizarse en el futuro. También requiere el reconocimiento del papel limitado que las autoridades de competencia pueden desempeñar para socavar los acuerdos entre las élites políticas y empresariales que pueden haber existido durante muchos años.
El hecho de que los acuerdos coordinados se hayan extendido más allá de las fronteras nacionales significa que la aplicación transfronteriza por parte de las autoridades de competencia de la comunidad económica regional es fundamental para fomentar la cooperación entre países para identificar la colusión. Es evidente que los acuerdos que en la superficie parecen ser acuerdos internos entre empresas, a menudo enmascaran extensos carteles regionales que no solo dañan sustancialmente a millones de consumidores vulnerables en los principales sectores económicos. En mercados pequeños y concentrados con altas barreras, es probable que los efectos dañinos de la colusión en términos de desarrollo económico excedan cualquier eficiencia que pueda surgir de la coordinación, particularmente cuando esas rentas solo son compartidas por un puñado de personas con información privilegiada.
*Thando Vilakazi es Director del Centro de Competencia, Regulación y Desarrollo Económico (CCRED) de la Universidad de Johannesburgo, especializado en investigación, docencia y asesoramiento sobre política de competencia y cuestiones de desarrollo industrial.
Artículo publicado en Review of African Political Economy (ROAPE) y fue editado por el equipo de PIA Global
