El Reglamento 2022/1905 del Consejo de la Unión Europea, adoptado el 6 de octubre de 2022 como parte del octavo paquete de sanciones, marcó una nueva etapa en la política de sanciones de la UE. El artículo 1 del documento amplía el número de criterios por los que pueden aplicarse sanciones de bloqueo de la UE en relación con la situación en Ucrania. Ahora se incluyen las personas físicas y jurídicas que contribuyen a eludir los regímenes de sanciones contra Rusia en el marco del paquete ucraniano. El nuevo mecanismo legal sugiere que la Unión Europea está adoptando sanciones secundarias similares a las utilizadas por Estados Unidos desde hace tiempo.
La esencia de las sanciones secundarias es que se aplican restricciones financieras para la interacción con las personas bloqueadas. Es decir, cualquier transacción financiera con quienes ya están en la lista corre el riesgo de ser incluida en la misma. La nueva norma no especifica de quién se trata. Esto hace pensar que puede aplicarse extraterritorialmente, es decir, fuera de la UE y contra personas de terceros países.
No existe ningún concepto de extraterritorialidad o de sanciones secundarias en el propio Reglamento 2022/1905. En sentido estricto, los criterios preexistentes de inclusión en la lista también pueden aplicarse extraterritorialmente por defecto. Por ejemplo, incluso antes de la publicación del octavo paquete, las personas que «contribuyan a la desestabilización de Ucrania o se beneficien de la interacción con las autoridades rusas» podrían haber sido objeto de sanciones. El reglamento no explica que estas personas deban ser necesariamente rusas o ucranianas.
En teoría, podía ser cualquiera. Sin embargo, el antiguo conjunto de criterios seguía vinculado a las autoridades rusas o a la situación en Ucrania. El nuevo criterio amplía el círculo de personas que pueden ser objeto de sanciones. Sin embargo, la noción de eludir no está definida con precisión. Es decir, puede entenderse como una transacción con una persona que ya está en la lista. En la práctica, esto significa que las contrapartes extranjeras de países que no se han sumado a las sanciones de la UE (países que no están incluidos en la lista de Estados no amigos de Rusia, según la orden del Gobierno de la Federación Rusa nº 430-r de 05.03.2022) corren el riesgo de ser bloqueadas.
Cabe señalar que esta práctica ha sido utilizada durante mucho tiempo por Estados Unidos. Las empresas de los países amigos de Rusia suelen asustarse ante la amenaza de sanciones secundarias. La reciente amenaza del Departamento del Tesoro de EE.UU. de aplicar sanciones de bloqueo por la interacción con el sistema de pagos ruso Mir, que citaba un antiguo Reglamento en virtud de una orden ejecutiva del Presidente EE.UU. nº 14024, provocó una suspensión masiva de la cooperación con el sistema de pagos ruso por parte de varios bancos de países amigos.
La aparición de un mecanismo legal de sanciones secundarias en la UE no hará más que aumentar la preocupación de las empresas. La gran pregunta es cómo se aplicará exactamente. Sin embargo, es obvio que Bruselas, cuando se trata de Rusia, concentraría en sus manos herramientas más eficaces para castigar a quienes eluden las sanciones.
Otra novedad del octavo paquete, que puede considerarse una forma de sanciones secundarias, es la restricción del transporte marítimo de petróleo ruso si el precio del contrato para su compra supera el llamado «techo de precios» de la UE. Según el Reglamento 2022/1904 del Consejo, en caso de que dicho petróleo sea transportado por un buque de un tercer país, se prohibirá en el futuro la prestación de servicios técnicos, financieros, de seguros y de otro tipo a dicho buque. En realidad, esto puede llevar a que los buques de países amigos que incumplan los requisitos de la UE no reciban servicios, por ejemplo, en puertos de la UE, ni estén asegurados por empresas europeas, ni reciban financiación de personas de países de la UE.
Una vez más, la nueva norma aún no se ha aclarado. No está claro cómo se aplicará exactamente. Sin embargo, ya se ha establecido la base jurídica. Por supuesto, se necesitará algún tiempo para evaluar la eficacia del nuevo instrumento de sanciones de la UE. Su introducción ya ha ido acompañada de declaraciones políticas. Así, el presidente francés, Emmanuel Macron, ha pedido a su homólogo turco que imponga sanciones antirrusas y no contribuya a eludir las restricciones europeas ya impuestas.
Curiosamente, la Unión Europea ha criticado anteriormente la práctica estadounidense de las sanciones secundarias. Un jarro de agua fría para los europeos, por ejemplo, fue la retirada unilateral de Estados Unidos del «acuerdo nuclear» con Irán en 2018. Washington renovó sus sanciones, mientras que la Unión Europea no dio ese paso. Sin embargo, las empresas de los países de la UE se vieron obligadas a cumplir la ley estadounidense y a abandonar Irán, temiendo las mismas sanciones secundarias, lo que irritó a Bruselas.
También preocupa la amplitud de la interpretación estadounidense de los límites de la jurisdicción de Estados Unidos. Decenas de empresas europeas se vieron afectadas por fuertes multas del Tesoro estadounidense. El golpe más doloroso recayó en los bancos. El importe de las multas que han pagado supera los 5.000 millones de dólares en la última década. Las sanciones secundarias fueron tomadas en serio por Bruselas como un problema.
En noviembre de 2020 se publicó el informe de la Dirección General de Política Exterior de la UE. Para aumentar la eficacia de las sanciones de la UE y responder al efecto extraterritorial de las restricciones extranjeras (léase, Estados Unidos), se propuso crear un organismo de coordinación, con el nombre de trabajo de Agencia de Control de Activos Extranjeros de la UE (EU-AFAC). La EU-AFAC debía desarrollar normas, herramientas y mecanismos de certificación comunes para aumentar la confianza de las empresas europeas que se dedican al comercio y la inversión legítimos. Esto podría ayudar a las empresas europeas a evitar sanciones «secundarias» contra ellas. Sin embargo, las cosas no fueron más allá de los eslóganes y la Agencia no se creó.
En enero de 2021, la Comisión Europea adoptó una Estrategia para estimular la apertura, la solidez y la resistencia del sistema económico y financiero de la UE. El objetivo de la Estrategia era promover la cooperación financiera y económica con terceros países, incluso en relación con la aplicación de sanciones extraterritoriales.
La Comisión Europea, en cooperación con el Banco Central Europeo y las autoridades europeas de supervisión, debía interactuar con las organizaciones de infraestructuras de los mercados financieros para realizar un análisis exhaustivo de su vulnerabilidad en caso de aplicación extraterritorial ilegal (!) de restricciones unilaterales por parte de terceros países, seguido de la adopción de las medidas necesarias para eliminar la vulnerabilidad.
La Comisión Europea anunció entonces su intención de reforzar el Estatuto de Bloqueo, que declara nulas todas las sanciones extraterritoriales extranjeras en la UE y faculta a los tribunales de la jurisdicción de la Unión Europea para satisfacer las reclamaciones de los ciudadanos y empresas europeos afectados por dichas restricciones. Se pretendía aclarar los procedimientos de aplicación del artículo 6 del Estatuto de Bloqueo (que permite a las personas sujetas al Reglamento recuperar ante los tribunales los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de medidas extraterritoriales), y reforzar las medidas para contrarrestar el reconocimiento y la ejecución de las sentencias y resoluciones extranjeras que impliquen medidas extraterritoriales (artículo 4).
Hay que tener en cuenta que la UE ya intentó aplicar el Estatuto de Bloqueo en 2018, tras la retirada de Washington del acuerdo nuclear iraní, para sacar a las empresas europeas de las sanciones estadounidenses contra Irán. Sin embargo, entonces resultó que la dependencia financiera y económica de la UE con respecto a EEUU era demasiado grande para que estas acciones tuvieran un efecto real. En las relaciones con Irán, la UE intentó crear un mecanismo de pago especial (INSTEX) independiente de EE.UU., que tampoco funcionó. Sin embargo, Suiza puso en marcha con éxito un mecanismo similar (SHTA) porque las autoridades estadounidenses competentes participaron en su creación.
Las valoraciones de las autoridades de la UE también se cruzan con las opiniones de algunos expertos. Así, según Patrick Terry, profesor de la Universidad Alemana de Administración Pública de Kehl, «la afirmación de EE.UU. de la jurisdicción extraterritorial no se apoya en ninguno de los principios de jurisdicción reconocidos en el derecho internacional consuetudinario, que prohíbe la injerencia en los asuntos internos de otros Estados».
Hans Köchler, de la Universidad austriaca de Innsbruck, hizo valoraciones similares, insistiendo en que las sanciones unilaterales, especialmente si se aplican extraterritorialmente, son una violación de la soberanía nacional. Steven Blockmans, del Centro de Estudios Políticos Europeos (Bélgica), elaboró un informe general sobre las sanciones secundarias de Estados Unidos, el posible uso de estas medidas por parte de China y las medidas que podría utilizar la UE para hacer frente a los nuevos desafíos.
Ahora la propia Unión Europea está creando un mecanismo de sanciones secundarias contra Rusia. Sin embargo, es poco probable que el uso de este instrumento proteja a las empresas de la UE de las sanciones secundarias de Estados Unidos. En el contexto de la solidaridad euroatlántica en medio de la oposición de Rusia, es probable que la cuestión de la soberanía financiera de la UE en las relaciones con Estados Unidos se desvanezca en el olvido.
*Ivan Timofeev, Director de Programa del Club de Discusión de Valdai; Director de Programas del Consejo Ruso de Asuntos Internacionales (RIAC); Profesor asociado de la Universidad MGIMO.
*Dmitry Kiku, Director Adjunto del Departamento de Control de Medidas Restrictivas Externas, Ministerio de Finanzas de la Federación Rusa. Experto RIAC.
Artículo publicado en Club Valdai.
Foto de portada: Sputnik.
