Desde su creación en 2001, la Organización de Cooperación de Shanghai (OCS) ha experimentado varias evoluciones horizontales (ampliación del número de miembros) y verticales (tareas y funciones). Tras dos décadas, la OCS cuenta con “nueve miembros principales” con derecho a voto: Rusia, China, Kazajstán, Kirguistán, Tayikistán, Uzbekistán, India, Pakistán e Irán. Durante una cumbre virtual organizada por India para el Consejo de Jefes de Estado de la OCS el 4 de julio de 2023, Irán se convirtió en miembro de pleno derecho de la OCS, lo que constituye la última etapa importante del desarrollo horizontal de esta organización. De hecho, la OCS cuenta con “tres miembros observadores sin derecho a voto”: Mongolia, Bielorrusia y Afganistán. Aunque Afganistán tiene un “estatus de observador incierto” en la OCS tras la vuelta de los talibanes al poder en 2021. De acuerdo con el no reconocimiento del Emirato Islámico por la comunidad internacional (incluidos los miembros de la OCS), los representantes talibanes no han sido invitados a diversas reuniones de la organización desde agosto de 2021. Queda por ver cómo evolucionará esta situación en el futuro. Por otra parte, Bielorrusia firmó un memorando de obligaciones durante una cumbre virtual organizada por India para el Consejo de Jefes de Estado de la OCS el 4 de julio de 2023, lo que supondrá su adhesión en 2024. En cuanto a Mongolia, que se unió a la OCS en 2004 como miembro observador, parece poco probable que se produzca un cambio en su estatus en un futuro próximo.
Además, la OCS cuenta con “14 socios de diálogo”, entre ellos Turquía, Armenia, Azerbaiyán, Qatar, Bahréin, Egipto, Arabia Saudí, Kuwait, Myanmar, Emiratos Árabes Unidos (EAU), Sri Lanka, Nepal, Camboya y Maldivas. El estatus de socio dialogante de la OCS permite a los países interesados participar en eventos especializados intra-OCS por invitación de los Estados miembros. Por lo tanto, durante las dos últimas décadas, la OCS se ha expandido significativamente desde su región inicial en Asia Central a regiones como el Cáucaso Meridional, Asia Oriental, el subcontinente indio y Oriente Medio. Por ello, “la OCS es hoy la mayor organización regional del mundo. La superficie total de sus Estados miembros supera los 34 millones de kilómetros cuadrados. Esto supone más del 60% del territorio del continente euroasiático. La población total de los Estados de la OCS es de 3.200 millones de personas, lo que equivale aproximadamente a la mitad de la población mundial”.
El siguiente diagrama muestra claramente la expansión horizontal de la OCS de 2001 a 2022.
Por otro lado, la OCS ha experimentado una importante expansión vertical en cuanto a sus tareas y funciones. Si bien el objetivo principal y primordial de la organización, como sucesora del “Grupo de los Cinco de Shanghái”, eran las cuestiones fronterizas y la lucha contra los llamados “tres males” (terrorismo, extremismo y separatismo), su mandato se ha ido ampliando gradualmente hasta incluir una amplia gama de ámbitos económicos, culturales y científicos. En la actualidad, la OCS acoge diversas reuniones e iniciativas centradas en el comercio interregional, el tránsito, la cooperación industrial, la innovación, los proyectos de puesta en marcha, la reducción de la pobreza, la transformación digital, el turismo, la diplomacia pública y otros ámbitos. Esta agenda amplia y diversa supone un reto importante para la secretaría de la OCS, que debe coordinar y gestionar las distintas iniciativas y actividades de sus Estados miembros.
El rápido y significativo desarrollo horizontal y vertical de la OCS presenta tanto puntos fuertes como débiles. Si bien algunos expertos consideran positiva la ampliación del número de miembros y del mandato de la organización, también puede suscitar inquietudes sobre su coherencia y eficacia. Algunos expertos hablan incluso de una “crisis de identidad” de la OCS. Se critica que las decisiones de la OCS carecen de la necesaria garantía ejecutiva y, en consecuencia, esta organización, al igual que el Movimiento de Países No Alineados (MNOAL), se ha convertido en un mero lugar donde debatir y anunciar posturas y puntos de vista. En este sentido, los críticos comparan la organización no sólo con la Unión Europea, la OTAN y la ASEAN, sino también con la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC).
Una de las principales razones de esta situación es que la OCS se enfrenta al problema de estar “sobrecargada”, ya que ha aceptado un gran número de tareas y responsabilidades diferentes. De hecho, la OCS ha definido una gama muy amplia y diversa de misiones y cooperación durante las dos últimas décadas, que incluyen reuniones políticas y parlamentarias, armamento de defensa, seguridad e inteligencia, cooperación sociocultural y científica, apoyo a organizaciones no gubernamentales (ONG) y diplomacia pública, así como cooperación económica, comercial, bancaria, energética y de tránsito. Aunque todos los casos mencionados son objeto de seguimiento por parte de la secretaría de la OCS, cabe señalar que esta organización sólo cuenta en la actualidad con tres órganos permanentes: la “Estructura Regional Antiterrorista”, el “Consejo Empresarial de la Organización de Cooperación de Shanghai” y el “Consorcio Interbancario”. Aunque parece que la OCS asume constantemente nuevos compromisos y define nuevos objetivos y misiones en distintos ámbitos, la estructura actual de la secretaría se ha enfrentado al problema de la “sobrecarga”; este problema ha repercutido negativamente en la coherencia, la coordinación, la eficacia y, sobre todo, la garantía ejecutiva de las decisiones de la organización.
Lo que ha intensificado este proceso es el intenso desarrollo horizontal de la OCS durante las dos últimas décadas y la aceptación de nuevos miembros principales, observadores y socios de diálogo. No se puede negar que la OCS se ha vuelto más heterogénea en comparación con hace dos décadas, y mientras que el principal foco de atención de la OCS era Asia Central, la aceptación de países como India, Pakistán e Irán hizo que esta organización se volviera más heterogénea, incluso en lo que respecta a la geografía (el subcontinente indio y Oriente Próximo), así como a las misiones y los retos (décadas de discordia entre India y Pakistán, diferencias de Irán con algunos países árabes y occidentales). En estas circunstancias, Turquía, Armenia y Azerbaiyán también se han unido a la OCS como socios de diálogo, mientras la región del Cáucaso sigue afrontando numerosos retos. Una pregunta muy importante es si la OCS tiene la capacidad y la posibilidad de hacer frente a un volumen tan elevado de conflictos y disputas en distintas regiones como Asia Central, el subcontinente indio, Oriente Próximo y el Cáucaso. ¿Podrían considerarse problemas derivados de esta heterogeneidad la no participación del primer ministro armenio Nikol Pashinyan en la Cumbre de la OCS celebrada en Samarcanda en septiembre de 2022 o la imposibilidad de India de celebrar en persona la Cumbre de la OCS (se celebró en formato virtual) en julio de 2023?
Parece incluso que la excesiva expansión horizontal y vertical de la OCS ha repercutido negativamente en el papel de esta organización en los acuerdos de seguridad de Asia Central. Mientras que el “Grupo de Shanghai-5”, como núcleo inicial de la formación de la OCS, tuvo una experiencia muy exitosa en la resolución de disputas y la determinación de los límites fronterizos entre Rusia, China, Kazajstán, Kirguizistán y Tayikistán, en los últimos años, la OCS no ha desempeñado un papel eficaz en la gestión de las tensiones fronterizas entre Tayikistán y Kirguizistán, y la OTSC fue capaz de dirigir el proceso de mediación y resolución de las disputas entre Bishkek y Dushanbe.
Otro claro ejemplo es la ausencia de la OCS cuando estallaron las protestas y la violencia en Kirguistán en octubre de 2020 y en Kazajstán en enero de 2022. En concreto, el presidente kazajo, Kassym-Jomart Tokayev, solicitó asistencia militar a la OTSC el 5 de enero de 2022 “para ayudar a Kazajstán a superar esta amenaza terrorista”. Esto plantea muchas preguntas importantes: ¿Por qué Tokayev solicitó asistencia militar a la OTSC y no a la OCS? Si los dirigentes y funcionarios de Kazajstán declararon que las protestas y la violencia eran una “amenaza terrorista”, ¿por qué no solicitaron ayuda a la Estructura Regional Antiterrorista de la OCS en Tashkent (Uzbekistán)? Cuando las protestas y la violencia se intensificaron, ¿por qué los responsables políticos y de seguridad kazajos recurrieron primero a la OTSC? Aunque hay muchas respuestas a estas preguntas, el factor más importante es el alcance y la heterogeneidad de la OCS, que impidieron que esta organización desempeñara un papel activo en la reducción de una de las principales amenazas a la seguridad en Asia Central en los últimos años.
Más allá de esto, la OCS tiene que definir su estrategia respecto a algunas cuestiones importantes. Por ejemplo, a pesar de que Rusia, China, India, Pakistán e Irán tienen un amplio acceso al mar y a los océanos, la OCS rara vez se ha centrado en las cuestiones marítimas y no tiene una estrategia específica al respecto. El ministro de Defensa iraní, Mohammad Reza Ashtiani, desveló la propuesta de un mecanismo de seguridad marítima, el llamado “Cinturón de Seguridad Marítima de Shanghái”, en una reunión en la India de los ministros de Defensa de la OCS en abril de 2023. Pero parece que el impulso iraní a la acción conjunta de la OCS en el mar puede llegar a un callejón sin salida. Dado que el principal enfoque militar y de seguridad de la OCS ha sido terrestre y se ha centrado en hacer frente a las amenazas del “terrorismo, el separatismo y el extremismo”, como se señala en los estatutos del organismo, parece que la organización debería determinar su estrategia respecto al mar durante el proceso de su expansión geográfica.
En general, en lo que respecta a la “expansión horizontal”, la OCS debería detener este rápido proceso y responder a preguntas clave antes de lanzar cualquier nueva expansión horizontal, entre ellas: ¿hasta dónde planea expandirse geográficamente? ¿Continuará en el futuro el proceso de cambio de miembros observadores a miembros principales? ¿Pueden los socios dialogantes convertirse en miembros observadores y en el siguiente paso pasar a ser miembros principales? ¿Es capaz la OCS de hacer frente a numerosos conflictos y diferencias en la vasta geografía de Asia Central, Afganistán, el subcontinente indio, Oriente Próximo y el Cáucaso?
Pero en el desarrollo vertical, parece que la estructura de la secretaría de la OCS debería modificarse fundamentalmente para poder abordar con eficacia una amplia y diversa gama de objetivos y misiones. La estructura de la Comisión de la Unión Europea puede servir de modelo adecuado para organizar y definir las diversas misiones y tareas de la OCS. A este respecto, pueden definirse las siguientes comisiones bajo la supervisión del Secretario General de la OCS, con la participación de un representante de cada país miembro en cada comisión: una Comisión de Diálogos Políticos y Parlamentarios, una Comisión de Cooperación Militar, de Seguridad y de Inteligencia, una Comisión de Resolución de Conflictos, una Comisión de Cooperación Económica, Empresarial, Comercial y Bancaria, una Comisión de Cooperación en materia de Tránsito y Transporte, una Comisión de Energía, una Comisión Científica, una Comisión de Cooperación Cultural y Social y una Comisión de Organizaciones No Gubernamentales. Estas comisiones pueden recopilar, analizar y organizar los planes e ideas de los países miembros en diferentes campos con la coordinación del Secretario General, puede ser discutido y decidido en varias reuniones, incluyendo el Consejo de Jefes de Estado de la OCS, El Consejo de Jefes de Gobierno (Primeros Ministros), el Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores, y Reuniones de Jefes de Ministerios y / o Agencias.
Tras la aprobación de los planes, las comisiones pueden asumir el papel ejecutivo y de supervisión de las decisiones, para que de este modo las distintas decisiones de la organización cuenten con una mayor garantía y respaldo ejecutivo. En este sentido, la OCS no debe preocuparse por modificar o cambiar los estatutos e integrar algunos órganos permanentes en nuevas comisiones, como la “Estructura Regional Antiterrorista”, el “Consejo Empresarial de la Organización de Cooperación de Shanghai” y el “Consorcio Interbancario”. Después del foro de “perspectivas de desarrollo y fortalecimiento de la Organización de Cooperación de Shanghái” que se celebró en Sochi los días 17 y 18 de abril de 2018, en el que participaron los funcionarios de la OCS y muchos expertos, incluido el autor; se puede celebrar otro foro para discutir y responder a las preguntas y sugerencias mencionadas. El objetivo principal y último debería ser transformar la OCS en una organización coordinada, coherente, eficaz y decisiva con mecanismos específicos de supervisión y ejecución.
Articulo publicado originalmente en el Club de Debate Valdai.
*El Dr. Vali Kaleji es experto en Asia Central y Estudios Caucásicos en Teherán (Irán). Entre sus publicaciones recientes (en persa) figuran La Organización de Cooperación de Shanghái (OCS): Goals, Functions and Perspectives (2010), South Caucasus as a Regional Security Complex, (2014), Political Developments in the Republic of Armenia, 1988- 2013 (2014), Iran, Russia and China in Central Asia, Cooperation and Conflict with US Foreign Policy in Central Asia, (2015), US Foreign Policy in Central Asia: Proceso y Perspectivas (2015) e Irán y las Repúblicas del Cáucaso Meridional (2017).
Foto de portada: Kremlin.ru
