Alejándose de las agendas tradicionales centradas en la ayuda, Finlandia, Noruega y Dinamarca han puesto en marcha estrategias para África que buscan fomentar alianzas equitativas basadas en intereses mutuos en materia de comercio, seguridad y adaptación climática. Estas estrategias comparten puntos en común: fortalecer los lazos entre los países nórdicos y africanos, apoyar el multilateralismo y promover la influencia global de África. Con estos puntos en común, los países nórdicos podrían reforzar sus posibilidades de influir en la agenda global armonizando sus enfoques.
Se prevé que la población de África se duplique para 2050. Mientras tanto, es probable que el rápido crecimiento económico observado en el continente en los últimos años se acelere gracias a las reformas de libre comercio, las inversiones en infraestructura a gran escala y la creciente demanda de minerales de transición verde. En términos geopolíticos, África está atrayendo considerable atención de las superpotencias mundiales: China es ahora su principal socio comercial; Rusia está proporcionando un mayor apoyo militar; y potencias emergentes como Turquía y los Estados del Golfo buscan alianzas estratégicas con países africanos. Esta nueva multipolaridad geopolítica quedó claramente de manifiesto con el número de Estados africanos que se abstuvieron en las votaciones de resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas relacionadas con la invasión rusa de Ucrania.
Al mismo tiempo, la democracia, los derechos humanos, la representación de las minorías y la estabilidad regional están en declive en algunas partes de África, a menudo con consecuencias globales. En respuesta a estos cambios, los gobiernos nórdicos están reestructurando sus relaciones estratégicas con sus socios africanos, tanto a nivel bilateral como multilateral.
En este contexto, tres de los cinco países nórdicos —Finlandia, Noruega y Dinamarca— han introducido nuevas estrategias integrales para la colaboración con los Estados africanos en los últimos años. De los dos restantes, Suecia participa mediante estrategias políticas bilaterales y regionales más delimitadas, mientras que Islandia está desarrollando actualmente su primera estrategia integral para África.
Finlandia: El objetivo es duplicar el comercio para 2030
Finlandia lanzó su primera estrategia integral para ÁfricaEnlace externo, se abre en ventana nueva.En 2021, la estrategia, elaborada por el Ministerio de Asuntos Exteriores en colaboración con otros ministerios e incluida una amplia consulta con las partes interesadas, se aleja de la cooperación para el desarrollo como principal herramienta de política exterior del país. En su lugar, enfatiza los intereses mutuos, a la vez que señala un compromiso continuo con los derechos humanos, la gobernanza democrática y el Estado de derecho, incluyendo el apoyo a la resolución de conflictos y la cooperación regional. En este sentido, la política de la Unión Africana para la prevención del terrorismo y la radicalización religiosa constituye un importante punto de referencia.
Finlandia sigue invirtiendo en las alianzas entre la Unión Europea y África a través de las iniciativas Global Gateway y Team Europe, lo que subraya que la cooperación requiere la participación no solo de los Estados, sino también de las empresas, la sociedad civil y la comunidad científica. Entre los objetivos concretos se incluye duplicar el comercio entre Finlandia y los países africanos entre 2020 y 2030.
Dinamarca: «Mejores ofertas, menos moralismo»
Dinamarca lanzó su nueva estrategia para ÁfricaEnlace externo, se abre en ventana nueva.En septiembre de 2024, impulsada por el ministro de Asuntos Exteriores, Lars Løkke Rasmussen. La estrategia destaca la creciente importancia geopolítica de África y se compromete a colaborar genuinamente con los Estados y actores africanos mediante la presentación de «mejores ofertas, menos moralismo y más igualdad». Esta relación renovada se basará en intereses compartidos en el comercio y la inversión, especialmente en los minerales verdes africanos.
La estrategia señala la seguridad y la migración como preocupaciones superpuestas. Si bien reconoce que el crecimiento poblacional previsto para África proporcionará una oferta sin precedentes de jóvenes capaces de generar empleo tanto dentro como fuera del continente, las preocupaciones estratégicas sobre la migración no deseada hacia Europa desde regiones afectadas por conflictos se reflejan en la propuesta de duplicar el presupuesto del Programa Danés para la Paz en África. Una lógica similar se puede extraer de la decisión de Dinamarca de abrir nuevas embajadas en Túnez, Senegal y Ruanda, todos actores clave en los esfuerzos europeos para frenar la migración irregular.
La estrategia también destaca el multilateralismo, el papel de la UE, la ONU, la UA y la colaboración nórdica. En particular, se compromete a utilizar el puesto de Dinamarca en el Consejo de Seguridad de la ONU no solo para reforzar las capacidades de prevención de conflictos, sino también para fortalecer la representación africana en foros multilaterales, incluido el propio Consejo de Seguridad. Finalmente, se hace hincapié en la adaptación climática (con, por ejemplo, más de mil millones de coronas danesas comprometidas para nuevas iniciativas hídricas), aunque de forma menos destacada que en la estrategia anterior de 2007.
Noruega: Invertir en beneficios mutuos
La estrategia de Noruega para ÁfricaEnlace externo, se abre en ventana nueva.Se lanzó en agosto de 2024 tras un extenso proceso consultivo nacional con las partes interesadas, en el que participaron el mundo académico noruego, la sociedad civil y el sector privado. Las alianzas y la igualdad son fundamentales en una estrategia que busca que Noruega abandone un modelo de donante-receptor y se oriente hacia una colaboración equitativa basada en intereses compartidos y entendimiento mutuo. La estrategia enfatiza la importancia de las iniciativas de desarrollo lideradas localmente y la participación de la sociedad civil, y se centra significativamente en la adaptación climática y las energías renovables. En este último punto, la estrategia destaca el Fondo Noruego de Inversión para Países en Desarrollo (Norfund), que ya tiene el 62 % de su cartera en África, como un vehículo clave para impulsar la inversión en energías renovables.
Noruega apoya una mayor representación e influencia africana en el Consejo de Seguridad de la ONU, así como el fortalecimiento del papel de la sede africana de la ONU en Nairobi. En materia de seguridad, la nueva estrategia adopta un enfoque integral que combina la consolidación de la paz, la lucha contra el extremismo y la prevención de conflictos con iniciativas de seguridad digital y el apoyo a las iniciativas de mantenimiento de la paz lideradas por África.
La cooperación económica es otro pilar de la estrategia. En este sentido, se destaca la importancia del comercio, la inversión y el desarrollo del sector privado, junto con la promoción de prácticas empresariales responsables y la innovación, especialmente en los sectores de las tecnologías verdes y el conocimiento. Además, la estrategia incorpora un enfoque de derechos basado en la democracia, la igualdad de género y la inclusión de los grupos marginados en los procesos de toma de decisiones. También se destaca la importancia de abordar la violencia sexual y de género.
Viejos compromisos y tropos nuevos
Las estrategias descritas anteriormente reflejan los debates globales actuales sobre la creciente importancia política y económica de África, el cambio de alianzas geopolíticas y la amenaza percibida de una mayor migración irregular de África a Europa. Un cliché común en las estrategias nórdicas es el compromiso de una relación más genuina y recíproca con los actores africanos. Aunque se presentan como una novedad, compromisos similares han sido desde hace tiempo una característica de los enfoques nórdicos hacia las regiones en desarrollo. Si bien esto no implica necesariamente que las estrategias sean poco más que “lo mismo de siempre”, se debe ser cauteloso al evaluar su verdadero carácter “novedoso”.
Los cinco países nórdicos han tendido a mostrar más puntos en común que diferencias en sus perspectivas de política exterior, incluso en su interacción con África. Así, la “marca” nórdica conjunta se ha construido en torno a un fuerte compromiso con el orden internacional basado en normas; una historia de colonización menos problemática en comparación con los estados de Europa central; un énfasis en la diplomacia (blanda) y el diálogo; la priorización del apoyo a la democracia y la igualdad de género; y un papel histórico en el apoyo a los movimientos de liberación en el sur de África. La cooperación nórdica para el desarrollo también ha compartido tradicionalmente varias características clave, como niveles relativamente altos de asistencia para el desarrollo internacional en relación con el ingreso nacional bruto; un énfasis en el apoyo al sistema multilateral; y la priorización del apoyo a los actores de la sociedad civil. En los últimos diez años, la proporción de asistencia oficial para el desarrollo (AOD) que los países nórdicos destinaron a África ha sido solo ligeramente superior a la media del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD): 33 % en comparación con el 32 %.
Varios de los pilares mencionados anteriormente se mantienen en las nuevas estrategias. Las tres destacan la importancia del multilateralismo, y organizaciones como la UA, la UE y la ONU se consideran plataformas útiles para fortalecer la influencia global de África. Además, si bien cada país tiene sus propias prioridades, las tres estrategias hacen gran hincapié en la democracia, la igualdad y la sostenibilidad.
Además de renovar estas prioridades de larga data, las tres estrategias señalan un alejamiento de la ayuda y la cooperación para el desarrollo como la forma predominante de interacción con los actores africanos. En su lugar, el enfoque se centra principalmente en utilizar el comercio y la inversión para impulsar el crecimiento económico y apoyar a las empresas tanto en África como en los países nórdicos. Este cambio concuerda con los compromisos asumidos por los Estados africanos y los organismos regionales para reducir las dependencias e impulsar el comercio exterior.
La adaptación al cambio climático y las energías renovables también representan objetivos importantes para los tres países. Esto se traduce en apoyo a la mitigación del cambio climático en África, junto con el reconocimiento de la importancia estratégica de los minerales verdes del continente.
Finalmente, las tres estrategias vinculan la seguridad con la migración. En este sentido, la estrategia de Dinamarca es la más explícita, justificando la colaboración en materia de paz, seguridad y lucha contra el terrorismo con referencia a la detención de la migración irregular de África a Europa.
Divergencias temáticas y regionales
Aunque la región nórdica suele parecer bastante homogénea en términos de política exterior, las nuevas estrategias para África revelan varios matices y divergencias de larga data. El enfoque danés se estructura en torno a tres pilares clave: comercio, seguridad y migración, con un fuerte énfasis en contrarrestar la influencia de China mediante inversiones estratégicas e iniciativas diplomáticas. Noruega, en cambio, ha situado la acción climática y las energías renovables en el centro de su estrategia para África. Al destacar Norfund como una herramienta clave de inversión, la estrategia refleja el liderazgo de Noruega en energía hidroeléctrica, solar y eólica. Finlandia, por su parte, se distingue por su enfoque en la educación, la digitalización y la gobernanza, priorizando las alianzas para el intercambio de conocimientos y las colaboraciones en investigación. En general, la estrategia de Finlandia, que se está implementando a través de planes de acción sectoriales que abarcan múltiples ministerios, es la más estructurada.
Si bien la estrategia danesa evita la promoción abierta de la democracia, Finlandia sigue haciendo hincapié en la buena gobernanza, la lucha contra la corrupción y la transparencia, considerándolas esenciales para la cooperación económica y en materia de seguridad. A diferencia de Noruega y Finlandia, Dinamarca vincula explícitamente la migración con la seguridad, considerando el crecimiento demográfico de África tanto como una oportunidad laboral como una fuente de presión migratoria sobre Europa. Noruega adopta un enfoque de seguridad más holístico, integrando las iniciativas de consolidación de la paz, lucha contra el extremismo y seguridad digital, y haciendo hincapié en las iniciativas de mantenimiento de la paz lideradas por África.
Otra diferencia importante entre las estrategias radica en la igualdad de género y los derechos humanos. A diferencia de Finlandia y Noruega, que priorizan firmemente la igualdad de género en sus estrategias, Dinamarca no menciona este tema.
El enfoque regional adoptado por cada estrategia también varía. La participación más reciente de Dinamarca se limita principalmente a países de tránsito migratorio, como Túnez, Senegal y Ruanda, lo que refleja su enfoque en el control migratorio. Las otras dos estrategias, en cambio, apuntan a un enfoque geográfico más amplio, y las prioridades de Noruega en materia de clima y seguridad la llevan a centrarse en países como Etiopía, Malawi, Mozambique, Somalia y Sudán del Sur. Finlandia, por su parte, hace hincapié en las reformas de gobernanza impulsadas por la UA. Noruega también destaca la importancia de fortalecer la sede africana de la ONU en Nairobi.
Un terreno común para la cooperación nórdica
A pesar de sus disparidades, las tres estrategias comparten puntos en común considerables. Por lo tanto, sería relativamente fácil alinearlas en una estrategia coordinada para África Nórdica, basada en varios temas clave. Esto maximizaría las sinergias y permitiría a la región nórdica destacarse.
En primer lugar, todas las estrategias mencionan la cooperación nórdica como un elemento clave de la colaboración multilateral. Si bien dicha cooperación está generalmente bien establecida a nivel operativo de las embajadas y delegaciones multilaterales, existe margen de mejora a nivel estratégico de los respectivos ministerios de Asuntos Exteriores.
En segundo lugar, todas las estrategias priorizan la expansión de las relaciones comerciales con África, destacando en particular la importancia estratégica de los minerales verdes del continente. Al mismo tiempo, carecen de una visión clara sobre cómo hacer que dicha colaboración sea atractiva para los gobiernos africanos, dado que estos ya están implementando una agenda proactiva de política industrial verde e integrando el comercio intraafricano. La cooperación nórdica conjunta en materia de relaciones comerciales podría ayudar a mitigar esta debilidad, especialmente porque los países nórdicos tienen perfiles de exportación distintos que podrían complementarse entre sí.
Cabe destacar que, a pesar de los recientes compromisos de aumentar el comercio en África, las inversiones realizadas por los países nórdicos han sido mínimas hasta la fecha. Si bien esto ofrece un amplio margen de expansión, lograrlo requerirá tiempo y esfuerzo concertados por parte de los países nórdicos, que cuentan con conexiones y experiencia limitadas en la interacción con los estados y las empresas africanas. La estrategia danesa reconoce esta falta de experiencia y establece su intención de fortalecer los servicios de asesoría a los inversores daneses en África.
En tercer lugar, todas las estrategias nórdicas prometen un mayor compromiso con la paz y la seguridad. Este parece un campo evidente para una cooperación nórdica estructurada, basada en una larga tradición de participación en misiones internacionales de mantenimiento de la paz, intermediación de paz y entrenamiento.
En cuarto lugar, existe un énfasis compartido en las estrategias para fortalecer el papel y la voz de África en los foros internacionales. Esto podría impulsar un aumento de la influencia mediante una cooperación política y estratégica concertada entre los países nórdicos, especialmente en la ONU, pero también en la negociación de políticas relacionadas con África a nivel de la UE.
En quinto lugar, la cooperación nórdica ofrece un medio para rearticular un compromiso compartido con la democracia. Si bien las estrategias actuales difieren en este aspecto, los países nórdicos podrían encontrar puntos en común yendo más allá de los compromisos tradicionales de desarrollo de capacidades y centrándose más en principios como la igualdad y la justicia.
En sexto lugar, existe potencial para una mayor coordinación nórdica en torno a la gobernanza migratoria, a pesar de las significativas diferencias en cómo las tres estrategias enmarcan la migración africana hacia Europa. Por ejemplo, podría ser posible combinar el énfasis finlandés en mejorar las oportunidades para la migración legal con el compromiso danés de reducir proactivamente los factores que impulsan la migración irregular e incrementar los intercambios estudiantiles. Las tres estrategias estarían más cerca de lograr una agenda de gobernanza migratoria digna y humana si alinearan sus políticas con el énfasis tradicional de los países nórdicos en el respeto y la promoción de los derechos humanos universales. Los esfuerzos en curso para aumentar la cooperación nórdica en materia de retornos y readmisiones ofrecen valiosas lecciones al respecto.
En séptimo lugar, los países nórdicos han sido pioneros en innovación en materia de adaptación climática y energía verde. Si bien las estrategias finlandesa y danesa no son tan explícitas en sus compromisos como las anteriores, una mayor acción climática conjunta nórdica mantendría este liderazgo mundial, ofreciendo a los estados y actores africanos una agenda integral para la tan necesaria transición verde.
Finalmente, la región nórdica se encuentra en una posición privilegiada para renovar su larga trayectoria de compromiso con la igualdad de género mediante la cooperación conjunta y la promoción en foros internacionales. Esto es especialmente importante dada la resistencia y la apatía que enfrenta actualmente la agenda global de igualdad de género.
Los beneficios de la colaboración implican que las prioridades estratégicas expuestas anteriormente podrían extenderse fácilmente también a Suecia e Islandia. Las reformas de política exterior que ambos países están llevando a cabo ofrecen nuevas oportunidades para fortalecer la cooperación nórdica, salvaguardar principios y relaciones consolidadas e inspirar una mayor colaboración con los Estados y actores africanos.
Basándonos en la reflexión comparativa que ofrece esta Nota de Política, animamos a los cinco gobiernos nórdicos a invertir más tiempo y recursos en alinear sus compromisos de política exterior con los actores africanos. Para ello, ofrecemos ejemplos específicos —proporcionados por nueve investigadores del NAI— sobre cómo mejorar y aprovechar la cooperación nórdica.
¿Cómo pueden los países nórdicos alinear sus compromisos con África?
- Creación de empleo y desarrollo de competencias. Uno de los 20 objetivos de la Agenda 2063 de la UA se centra en la transformación de las economías. Evaluaciones recientes indican que, hasta la fecha, el nivel de implementación es de tan solo el 17 %, lo que lo convierte en el objetivo de menor rendimiento de la agenda. Este déficit es especialmente preocupante dado el rápido crecimiento de la población africana y el creciente desempleo juvenil. Dado que muchos gobiernos africanos priorizan el desarrollo de competencias digitales, los países nórdicos pueden aprovechar su amplia experiencia en este ámbito, por ejemplo, apoyando inversiones en infraestructura digital y facilitando la transferencia de competencias. / Jörgen Levin y Emmanuel Orkoh
- Adaptación climática. Los compromisos nórdicos para abordar la adaptación climática en colaboración con los países africanos podrían incluir subvenciones de incubación para el desarrollo de capacidades, así como opciones de financiación para probar y comercializar innovaciones ecológicas mediante la formación y el desarrollo empresarial. Los países nórdicos también podrían reforzar la planificación de la adaptación liderada localmente mediante alianzas entre múltiples partes interesadas, impulsando así múltiples vías hacia la sostenibilidad. / Eleanor Fisher
- Estabilidad democrática. Los países nórdicos comparten intereses estratégicos en apoyar una consolidación democrática en África alineada con las prioridades de la UA. Basándose en su experiencia en desarrollo institucional y prestación de servicios públicos, los países nórdicos pueden ayudar a fortalecer a los Estados africanos contra la corrupción. Esto, a su vez, generaría confianza pública, contribuyendo a la estabilidad democrática a largo plazo. Gracias a su agenda común de apoyo a las organizaciones de la sociedad civil, los países nórdicos también están bien posicionados para promover reformas inclusivas y contribuir a la erradicación de los arraigados sistemas clientelares. / Liisa Laakso
- Migración irregular. Pocos países nórdicos han ofrecido detalles sobre cómo pretenden reducir la migración irregular. Por lo tanto, los esfuerzos conjuntos nórdicos deberían centrarse en la definición del Pacto de la UE para la Migración y el Asilo, especialmente en sus planes para ampliar las vías de migración legal, y en fortalecer el apoyo europeo al Protocolo de Libre Circulación de la Zona de Libre Comercio Continental Africana (ZLCA), cuya ratificación e implementación enfrentan desafíos. Estas áreas se alinean con las prioridades de los gobiernos africanos y podrían ofrecer una plataforma para la cooperación entre los países nórdicos y africanos en la reducción de la migración irregular. / Jesper Bjarnesen
- Minerales verdes. Los países nórdicos y africanos comparten el interés común en desarrollar tecnologías de energía renovable para la adaptación climática y el crecimiento económico. Si bien los países nórdicos son plenamente conscientes de la crucial dotación de minerales de África y su importancia estratégica, a menudo ignoran la agenda de sus homólogos africanos de establecer una base industrial verde para sus minerales de transición. Esto constituye una oportunidad perdida para la investigación e innovación conjunta entre los países nórdicos y africanos, así como para compartir experiencias en materia de gobernanza de los minerales y los recursos naturales. / Patience Mususa
- Mujeres en política. La última década ha presenciado una reacción violenta contra la igualdad de género y la democracia, tanto a nivel mundial como en África, con violencia política de género que ha marginado a las mujeres de la política. Por ello, los países nórdicos deberían formular una postura conjunta para apoyar las voces progresistas del continente, con especial énfasis en la promoción de los derechos consagrados en el Protocolo de Maputo de la Unión Africana. / Diana Højlund Madsen
- Gobernanza global. Las relaciones entre África y los países nórdicos están estrechamente vinculadas a los sistemas de gobernanza global. La participación nórdica debe seguir apoyando los objetivos africanos de reforma. A medida que surgen nuevas estructuras, las voces africanas, desde los gobiernos hasta la sociedad civil, deben incluirse en la toma de decisiones formal y en los procesos de negociación informales. Además, los países nórdicos y africanos deben abordar conjuntamente las principales deficiencias en la seguridad humana global, más allá de la cooperación económica y militar. / Angela Muvumba Sellström
- Beneficios del libre comercio. La Zona de Libre Comercio Continental Africana posee un inmenso potencial para impulsar el crecimiento económico inclusivo, reducir la pobreza y acelerar la industrialización. Sin embargo, abordar los costos del ajuste estructural que conlleva representa un desafío fundamental, ya que los acuerdos comerciales con beneficios muy desiguales suelen fracasar. Aprovechando su experiencia y recursos, los países nórdicos pueden ayudar a los países africanos a diseñar reformas económicas diseñadas para garantizar tanto el crecimiento inclusivo como la transición verde. / Assem Abu Hatab
*Jesper Bjarnesen es un antropólogo que trabaja principalmente en materia de migración y movilidad durante la guerra y la paz en África Occidental.
*Diana Højlund Madsen investiga sobre la representación política de las mujeres y la violencia electoral de género en Ghana, Kenia y Zimbabwe.
*Liisa Laakso es una politóloga cuya investigación se centra en la política mundial, la cooperación internacional para el desarrollo y la democratización en África.
*Patience Mususa es una antropóloga ambiental cuya investigación se centra en la minería y los asentamientos humanos, la transición verde, la urbanización y el bienestar comunitario.
*Angela Muvumba Sellström es una investigadora sobre paz y conflictos con experiencia en mujeres, paz y seguridad, y sistemas de gobernanza global.
Art{iculo publicado originalmente en The Nordic Africa Institute
