La UE celebrará elecciones en 2024. Las campañas ya han comenzado, pero las nuevas formas en que se desarrollan dificultan la comprensión de sus contenidos y de su lógica, que aspira a imponerse.
La comparación entre las campañas electorales estadounidenses, en plena efervescencia, y las europeas es esclarecedora.
En Estados Unidos compiten dos candidatos potenciales, apoyados por dos bandos opuestos. Lo que está en juego es la conquista del poder, el control de los poderes federales para hacer realidad las ambiciones demócratas o republicanas. Otros objetivos completan este enfoque estratégico; la cuestión fundamental es el control político del poder.
En Europa, vamos en la misma dirección, pero el camino es aún tan largo que no permite definir claramente ahora mismo si el plan es repetir la experiencia americana, mutatis mutandis.
El papel desempeñado en el pasado por las elecciones europeas
Para muchos ciclos, las elecciones europeas han representado la oportunidad de un plebiscito a favor de la unificación europea. Incluso antes de la votación, ya estaba garantizado el acuerdo de que a mitad de legislatura habría un relevo en la Presidencia del Parlamento Europeo entre las dos grandes coaliciones, de centro-izquierda y de centro-derecha. Este relevo revestía una importancia fundamental para el Parlamento Europeo, dotado de poderes limitados, cuyo papel podría haber desarrollado, siempre que contara con el apoyo de un amplio frente político, de facto un acuerdo de «unidad nacional» a escala europea.
Esta fase se está agotando. La transferencia de competencias de los Estados miembros al proceso de unificación ha alcanzado un nivel significativo, lo que hace que el papel desempeñado por el Gobierno europeo sea cada vez más importante en el marco del Gobierno global de los distintos niveles institucionales de la Unión Europea.
En las próximas elecciones europeas aumentará la lucha por el poder y cambiará la forma de concebir el gobierno europeo. Es realista prever una fase de transición, en la que coexistirán las certezas del pasado y las nuevas visiones que se están estableciendo. Entre las cuestiones que centran los actuales debates preelectorales, destacan las financieras y fiscales.
El Banco Central Europeo y la soberanía nacional
Fueron necesarias tres décadas para llegar a la aprobación de la Unión Monetaria Europea, superando oposiciones consideradas insuperables. El debate fue especialmente animado cuando se trató de definir el estatuto del Banco Central Europeo. Las posiciones enfrentadas se remontan a dos opiniones simétricas.
Una primera postura consistía en mantener el papel de los bancos centrales nacionales. Este plan se consideraba fiel al planteamiento keynesiano clásico y habría permitido utilizar los Bancos Centrales para cubrir los déficits nacionales de gasto público. Correspondía a un modelo confederal. Esta posición no necesitaba ser claramente explicada, tomando fuerza, según los que la apoyaban, de la evidencia del orden vigente.
Una posición diferente, que se afirmará en las palabras de los estatutos del Banco Central Europeo, planteaba la hipótesis de una reducción del papel de la política monetaria reforzando el papel de las políticas reales. Esta posición era innovadora e hipotecaba el orden europeo global.
Para evaluar el debate destinado a desarrollarse durante las próximas elecciones europeas, hay que tener presentes las razones por las que se impuso la elección del estatuto actual del Banco Central Europeo y, al mismo tiempo, las razones que animaron a las fuerzas opuestas. Las fuerzas no convencidas de la validez de la elección realizada intentarán probablemente introducir modificaciones siempre que identifiquen un espacio para su iniciativa.
Es necesario centrar la atención en el tema central que se discutió en su momento, predecir el contenido del futuro debate electoral europeo. Menos importantes, aunque dignos de consideración, son los aspectos técnicos.
La estructura tradicional del Estado nacional asigna el control del Banco Central al ejecutivo, con el fin de ayudar a financiar el gasto público. Esta solución, llevada al ámbito europeo, implica una opción centralista europea.
La opción subsidiaria y federal implica la autonomía del Banco Central; la naturaleza de la elección tiene una dimensión constitucional, el modelo federal europeo. La opción subsidiaria y federal ha dado lugar a un estatuto del Banco Central Europeo, matizado por el principio cardinal de la estabilidad monetaria.
Este principio era visto, por quienes tenían una visión tradicional como una opción conservadora y deflacionista, como un obstáculo para la adopción de políticas inflacionistas expansivas. Sin embargo, un enfoque que potencie la perspectiva constitucional como criterio interpretativo ofrece un punto de vista completamente distinto.
Un orden constitucional subsidiario exige que el dinero no se utilice para centralizar el poder, ya que ello reduciría la autonomía de las regiones y poderes locales, de los Estados miembros y de los organismos intermedios. La estabilidad monetaria impide el movimiento arbitrario de recursos por parte de quienes controlan el Banco. El principio de subsidiariedad exige que los mecanismos de gobernanza del Banco Central Europeo impidan el abuso de poder.
La posición contraria a la autonomía del Banco Central Europeo se ha convertido en una posición compartida por los soberanistas; en última instancia, la única opción real que apoya esta posición es la salida de la Unión Monetaria para recuperar la soberanía nacional. El efecto de esta decisión, cuando se adopta, es el debilitamiento del mercado único, hasta el punto de su disolución.
La creación de una moneda no supeditada al poder del príncipe en el marco del proceso de unificación europea ha puesto en tela de juicio la tradicional división de poderes; el papel del príncipe fue sustituido por normas constitucionales, desarrolladas de forma democrática. La gobernanza democrática de la moneda, basada en normas constitucionales, forma parte del proyecto europeo de construir la Unión Europea como la entidad supranacional más avanzada de la historia.
La moneda europea, así concebida, podría contar con el consentimiento de los países miembros, ya que no conduciría a la centralización del poder a nivel europeo. La alternativa de austeridad frente a déficit presupuestario dividía intereses; la búsqueda de un amplio consenso por parte de los países miembros era la condición sine qua non para transferir la soberanía monetaria de los Estados miembros al proceso de unificación.
Relacionar las características de la Unión Monetaria con los problemas cruciales que hubo que resolver permite comprender la amplitud de los problemas que habrá que afrontar en un futuro próximo para justificar una modificación de las soluciones adoptadas en su momento.
Federalismo fiscal, Estado del bienestar, inversiones y desarrollo
El Plan Werner preveía la creación de la Unión Económica y Monetaria Europea. La Unión Monetaria se creó y fue esencial para garantizar el mercado único; sin embargo, la Unión Económica se pospuso.
La lucha por el poder que, como hemos visto, caracterizará cada vez más las elecciones europeas, verá posiciones opuestas sobre las políticas económicas que, juntas, definirán qué tipo de Unión Económica Europea atraerá el consenso necesario.
Se repetirán las posturas enfrentadas que han caracterizado los tratados europeos ya concluidos; quienes no obtuvieron entonces el consenso necesario intentarán reabrir el debate.
Los aspectos de la Unión Económica que aún no se han abordado serán objeto de un debate constituyente, en su conjunto o de forma gradual, elección tras elección.
Los principales aspectos que previsiblemente serán objeto del debate electoral y de sus desarrollos posteriores son la definición del modelo de federalismo fiscal a desarrollar, las modificaciones que se consideren oportunas del Estado del bienestar, las estrategias de desarrollo y la gobernanza de las inversiones.
Todos estos aspectos se verán influidos por el orden internacional, lo que hace más difícil predecir qué soluciones prevalecerán.
El término federalismo fiscal tiene un significado preciso: es la distribución de funciones y recursos entre los componentes de la Unión Europea. Cuando se considera la subsidiariedad vertical, el federalismo fiscal describe esta distribución entre los niveles europeo, nacional, regional y local. Cuando se considera la subsidiariedad horizontal, esta distribución se refiere también a las entidades públicas y privadas que contribuyen a la realización de actividades de interés general.
Los países miembros de la Unión también se distinguen profundamente por el nivel de federalismo fiscal que los caracteriza internamente. Esto va a tener una influencia significativa en el nivel de federalismo fiscal que puede extenderse a escala europea con su consentimiento.
Lo mismo cabe decir de los aspectos económicos y sociales que pueden ser el campo de aplicación del federalismo fiscal.
Estas diferencias exigen la búsqueda de un denominador común que sea más fácilmente aceptable para todos los Estados miembros. Este objetivo no es otro que la definición de la Unión Económica Europea según un modelo de federalismo fiscal compartido, atribuible al modelo de Unión Europea definido durante el proceso de unificación y respetuoso con los valores fundamentales que subyacen al propio proceso de unificación.
En resumen, para captar algunas tendencias subyacentes que deberán debatirse, es posible predecir que:
- Algunos países y algunas fuerzas políticas apoyarán la necesidad de reforzar el papel de las instituciones europeas en la promoción y la gobernanza de las inversiones y el desarrollo;
- Es previsible que algunos países y algunas fuerzas políticas intenten afirmar la autonomía de los Estados miembros en la definición del modelo de Estado del bienestar;
- El tema de las visiones contrapuestas será la limitación de equilibrar las cuentas públicas.
En el plano financiero, se impondrá el federalismo fiscal, apoyado por amplios consensos en función del destino de los recursos; el uso de la deuda dividirá a los partidos en función de su utilización para apoyar las inversiones y el desarrollo frente al Estado del bienestar; la dimensión económica de la defensa está llamada a influir en el debate sobre el conjunto de estas cuestiones.
Esta esquematización es válida como primera aproximación para orientar el pensamiento, no es válida para describir la complejidad de los problemas que se debatirán en las campañas electorales europeas y nacionales.
Para concluir este resumen, conviene tener en cuenta una hipótesis: la creación de nuevas organizaciones como forma de federalismo fiscal podría ser un paso importante para responder a las expectativas de los ciudadanos. Pero cómo se enfrenta a ellas la política real, eso está por verse.
*Darío Velo, Italia. Profesor Titular de la Universidad de Pavía.
Artículo publicado originalmente en Club Valdai.
Foto de portada: Reuters.
