Cuando en las últimas etapas de la cumbre sobre el clima de la ONU celebrada el año pasado en Sharm el Sheikh se acordó la idea de un fondo para compensar a los países cuyas economías se vieron más afectadas por el cambio climático, los delegados prometieron haber llegado a un acuerdo sobre la organización del fondo, qué institución gestionarlo y cuánto costarían sus préstamos antes de la próxima cumbre.
De los 198 países que han firmado la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), la mayoría son economías en desarrollo, muchas de ellas gravemente afectadas por el cambio climático. La mayoría de ellos están a favor de que la ONU desempeñe el papel principal en la gestión del fondo y en la determinación de los términos de sus préstamos y, tal vez, de la concesión de subvenciones.
Los países occidentales encabezados por Estados Unidos, Canadá, la Unión Europea y Gran Bretaña están a favor de que el Banco Mundial tome el control del fondo, que prestaría con criterios similares a las formas actuales de financiación ofrecidas por el Banco y el FMI.
Las pérdidas y los daños encabezan la agenda acordada para la COP28 en Dubai, pero los estados occidentales están ansiosos por resolver las cuestiones clave antes de que se abra la cumbre. Si eso no se hace, temen que el tema pueda dividir a los delegados y retrasar el progreso en muchos otros temas, como los objetivos de emisiones, el precio del carbono y el papel de la tecnología.
El G77 de economías en desarrollo + China quiere que la ONU tome la iniciativa en el fondo de pérdidas y daños, pero tiene desacuerdos internos sobre la elegibilidad y los criterios de préstamo. Hasta ahora, las dos economías más grandes de este grupo –India y China– se han llevado la mayor parte del financiamiento climático.
Pero en cuanto a la financiación de pérdidas y daños, los estados occidentales exigen que China contribuya en lugar de beneficiarse de los préstamos.
Corresponderá al sultán Ahmed Al Jaber, presidente de la COP28, arbitrar los argumentos en Dubai. Como director ejecutivo de la Compañía Nacional de Petróleo de Abu Dhabi (ADNOC), Jaber tiene opiniones firmes sobre cómo resolver el problema de las pérdidas y los daños. Su gobierno, los Emiratos Árabes Unidos (EAU), está en una ofensiva de encanto bien financiada que financia proyectos de energía renovable y proyectos de comercio de carbono en África y Asia.
Con sus considerables recursos, los Emiratos Árabes Unidos serían considerados un contribuyente de peso al fondo de pérdidas y daños y eso encajaría con sus estrechos vínculos con el G77 y China.
Pero una línea roja para los Emiratos Árabes Unidos, como lo es para muchas economías exportadoras de combustibles fósiles, sería la prohibición de los subsidios a los proyectos internacionales de petróleo, gas y carbón que Gran Bretaña y la UE propondrán a la Organización para la Cooperación Económica y Desarrollo (OCDE) en París la próxima semana.
Esa podría resultar ser otra línea divisoria en las conversaciones previas a la cumbre con los estados del G77 –junto con los Estados del Golfo ricos en petróleo y las compañías petroleras internacionales (que no tienen derecho a voto)– que se oponen a la prohibición de subsidios entre la UE y Gran Bretaña. Algunas de las compensaciones a este respecto podrían dar forma a un acuerdo sobre el fondo de pérdidas y daños.
El fondo está destinado a ayudar a los países después de ciclones, inundaciones y hambrunas: los impactos de un clima que cambia rápidamente y de los que los lugares más afectados no fueron responsables.
De los 10 países con mayor riesgo por el cambio climático, cuatro están en África, con Mozambique en el número uno. Los 54 estados de África generan en promedio entre el 2% y el 3% de los gases de efecto invernadero globales. La injusticia de esta realidad no pasa desapercibida para los diplomáticos climáticos del mundo.
¿UNOPS?
El Comité de Transición encargado de crear el «fondo de pérdidas y daños» se reunió en Bonn en junio, pero no logró llegar a ningún acuerdo, ni siquiera la ubicación de su centro de asesoramiento. Las reuniones posteriores en República Dominicana y Asuán en Egipto aún no lograron resolver la cuestión central de qué institución controla el fondo: la ONU, el Banco Mundial, un híbrido de los dos o un mecanismo completamente nuevo bajo su propia administración.
El mecanismo –una mejora de la Red de Santiago existente– brindaría apoyo técnico en la asignación de fondos y recursos. Un plan era ubicarlo en el Banco de Desarrollo del Caribe (BDC) con sede en Barbados o en una Oficina de Servicios para Proyectos de Kenia dentro de la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres/Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNDRR/UNOPS).
La iniciativa de Mottley
De alojar la red técnica en el BDC en Barbados también podría ser un problema. Las objeciones a que Barbados sea anfitrión vendrían de los tradicionales guardianes de la financiación del desarrollo: el Banco Mundial, el FMI, Estados Unidos, la UE, Gran Bretaña y Canadá.
La elección de UNOPS puede ser más favorable para el G20, en el que ahora la Unión Africana tiene un asiento especial, que ha impulsado billones de dólares en préstamos como solución para financiar planes de mitigación y adaptación al clima (pasar de combustibles sucios a combustibles limpios y adaptar a cambios ambientales como la erosión costera que no se pueden detener).
Éstas son más una prioridad en Dubai para los países más ricos que la creación de un fondo de «pérdidas y daños» que satisfaga a todos. La UE aceptó el caso de un fondo de «pérdidas y daños», pero sólo para pasar rápidamente a temas con precios más altos, como la transición energética más amplia, el paso de la generación de energía con altas emisiones a la de bajas emisiones.
En cuanto a pérdidas y daños, Barbados tiene otras resonancias históricas. La república insular, que se separó de la monarquía británica en 2021, está «situada a lo largo del cinturón de huracanes por donde pasan la mayoría de los huracanes transatlánticos, lo que hace que Barbados sea vulnerable a todos los principales impactos asociados con ellos», según el Portal de Conocimiento sobre el Cambio Climático del Banco Mundial (CCKP).
La Primera Ministra Mia Mottley pidió en julio de 2020 un «Plan Marshall del Caribe» que evocara el esfuerzo de reconstrucción de la Segunda Guerra Mundial, con la comisión de reparaciones de la esclavitud del Caricom como vehículo para la reconstrucción de la economía y la infraestructura física y social de la región. La comisión de Caricom es el único programa de reparaciones con costos respaldado por los estados nacionales y sus líderes a raíz del movimiento global Black Lives Matter.
Mottley ocupó un lugar central en el Nuevo Pacto de Financiamiento Global de Emmanuel Macron en París en junio con su documento de la Iniciativa Bridgetown. Entre sus recomendaciones está el llamamiento a los bancos multilaterales de desarrollo, como el Banco Mundial y el FMI, para que aumenten los préstamos en 100.000 millones de dólares para prestar a los países más vulnerables.
También pidió que un porcentaje sustancial de los Derechos Especiales de Giro (DEG, la moneda de reserva del FMI) del FMI se reasigne a bancos multilaterales de desarrollo para que puedan impulsar los préstamos a una gama más amplia de naciones en riesgo.
Mottley obtuvo esto y más: además de 100.000 millones de dólares para los países elegibles de los Derechos Especiales de Giro del FMI, el Banco Mundial y el FMI dicen que desbloquearán 200.000 millones de dólares adicionales en «capacidad de préstamo» durante la próxima década. Ahora se pueden «suspender» los reembolsos de nuevos préstamos del Banco Mundial, pero esa concesión no se aplica retroactivamente.
Otras medidas de alivio de la deuda e ideas de financiación para el fondo de «pérdidas y daños» presentadas en la cumbre de París incluyeron: canjes de deuda por naturaleza para proteger activos ambientales que limitarán el carbono en la atmósfera, como las ecologías marinas; más un impuesto al carbono sobre el envío.
La Organización Marítima Internacional (OMI) estima que puede reducir a la mitad las emisiones de gases de efecto invernadero para 2030 sin dañar el comercio. El Banco Mundial calcula que un impuesto al carbono sobre el transporte marítimo podría recaudar entre 50.000 y 60.000 millones de dólares al año (alrededor de una décima parte de la factura anual de «pérdidas y daños» planetarios más adaptación, si las estimaciones más altas resultan correctas).
El impuesto al transporte marítimo cuenta con un amplio apoyo de Japón , el país naviero más grande del mundo, y de Eamon Ryan , ministro de Medio Ambiente de Irlanda y principal negociador de la UE sobre pérdidas y daños. Pero Brasil ha expresado fuertes preocupaciones.
El enviado del presidente estadounidense Joe Biden para el clima, John Kerry, dijo en la conferencia de París que respaldaría alguna forma de fijación de precio del carbono. «Apoyo algún tipo de aumento de ingresos en términos generales, pero esto no es una política administrativa». Otras formas de impuesto al carbono sobre la aviación, la extracción de combustibles fósiles y algún tipo de impuesto global a la riqueza serían aún más difíciles de vender para Biden de cara a las elecciones presidenciales.
También está la cuestión de qué países serían elegibles para recibir fondos para «pérdidas y daños». Los negociadores de la UE en la primera reunión del Comité de Transición del Fondo de «Pérdidas y Daños», celebrada en Luxor, argumentaron que un país como Pakistán, devastado por inundaciones, debería ser incluido y no sólo los países menos desarrollados (PMA) y los estados insulares bajos.
El punto conflictivo es que China quiere ser incluida en este reajuste de las reglas, convertirse en un receptor neto de fondos y no en un donante, algo que fue agresivamente criticado por Alemania en la reunión de Bonn en junio.
Dadas las amplias brechas entre Estados Unidos y Europa, por un lado, y el G77, incluida la Unión Africana, por el otro, las negociaciones sobre pérdidas y daños llegarán hasta el final en los últimos días antes de que se abra la cumbre COP28.
El presidente de la COP, Jaber, tiene un fuerte incentivo para negociar un acuerdo de compromiso para que esta cumbre sea aclamada como un éxito para los Emiratos Árabes Unidos. La alternativa sería una ruptura del proceso de negociación, y nadie quiere asumir la responsabilidad de ello.
*Tim Concannon es periodista de investigación
Artículo publicado originalmente en Africa Confidential
