La gobernanza mundial en una era de intensificación de la competencia entre grandes potencias

Por un lado, esta pregunta permite estructurar y sobredeterminar la literatura académica sobre este fenómeno. Por otro lado, forma parte de una pregunta más general sobre el impacto de la práctica de las relaciones internacionales en la teoría de las relaciones internacionales.

En este breve ensayo, intentaré comparar el discurso académico internacional sobre la gobernanza mundial en dos contextos estructurales: la unipolaridad y la transición a la policentricidad, considerando la estructura de las relaciones internacionales como una variable independiente que influye en el cambio del discurso académico.

En primer lugar, es necesario ofrecer una definición práctica del fenómeno en cuestión. «Gobernanza global» es la interacción de los Estados, las empresas, la sociedad civil, así como las organizaciones internacionales y las instituciones derivadas de ellos para desarrollar normas y reglas formales e informales destinadas a regular cuestiones transnacionales y coordinar esfuerzos conjuntos para abordarlas en formatos jerárquicos, de red o de mercado.

No sólo se ha acumulado ya bibliografía sobre las IG, sino también sobre la literatura. En ella se distinguen tres generaciones de investigación sobre este fenómeno [1]. Intentaré demostrar que si tomamos como variable independiente la transformación de la estructura de las relaciones internacionales, toda la literatura sobre las IG puede dividirse en dos partes. Cada una de ellas lleva la impronta de las características únicas de la estructura de las relaciones internacionales que existía en el momento en que se publicó la literatura. Si pensamos en la IG como un sistema con un input/output, entonces bajo la unipolaridad la atención se centraba en el output – el resultado en forma de bienes públicos globales y regionales, así como los mecanismos de su producción y legitimación. En la transición a la policentralidad, la investigación se centró en el «input», es decir, en el proceso competitivo de formación de normas y enfoques de la gobernanza mundial.

La gobernanza mundial bajo la unipolaridad

Bajo la unipolaridad, la gobernanza mundial se consideraba predominantemente en términos funcionales, como un proceso tecnocrático de producción de bienes públicos en varios niveles de análisis. Esta visión queda bien reflejada en una de las primeras definiciones formuladas por J. Rosenau: «La gobernanza mundial son sistemas de normas en todos los niveles de la actividad humana (desde la familia hasta la organización internacional) en los que la persecución de objetivos mediante el control tiene implicaciones transnacionales» [2]. Los investigadores se han centrado principalmente en los resultados de la gobernanza mundial, así como en las técnicas y métodos para obtenerlos y las vías de legitimación. El componente político de la IG (competencia y lucha por el establecimiento de la agenda, la elección del enfoque, la elaboración de políticas, etc.) quedó en un segundo plano. La IG durante este periodo se percibía como un conjunto de políticas sectoriales a escala transnacional, aplicadas a escala regional o incluso mundial. Por ejemplo, la política sanitaria a escala mundial se transformó en gobernanza sanitaria mundial, la política medioambiental a escala mundial se transformó en gobernanza medioambiental mundial, la política educativa a escala mundial se transformó en política educativa mundial. A escala mundial, todas estas políticas sectoriales carecen de un actor único, que a escala nacional está presente en forma de gobierno. La pregunta de Rosenau era, por tanto, cómo era posible una gobernanza global sin un gobierno global.

La respuesta solía reducirse a la formación de un régimen internacional en el sector correspondiente. Por ejemplo, el régimen internacional en materia de salud pública, con la Organización Mundial de la Salud como núcleo organizativo, garantiza la aplicación de la gobernanza mundial en este ámbito. No sólo las organizaciones intergubernamentales y los Estados participan en el desarrollo y mantenimiento de este régimen. Incluye a entidades privadas como la Fundación Bill y Melinda Gates. La explicación de la formación de estos regímenes internacionales ha sido principalmente funcional: el régimen se forma en respuesta a la aparición de la demanda de una política sectorial global en un ámbito concreto. La demanda surge de forma natural debido a la interdependencia entre las políticas sectoriales nacionales de distintos Estados, especialmente de Estados vecinos. Para reducir los costes de transacción generados por esta interdependencia, se crean regímenes internacionales y redes políticas transnacionales [3].

Incluso el Estado en el marco de la gobernanza global así entendida ha perdido su esencia política, convirtiéndose en un Estado «regulador» [4]. Su actividad se subordina a las tareas de aumentar la eficacia de la regulatización. Los indicadores clave del éxito de la política reguladora son la clasificación Ease of Doing Business del Banco Mundial, el Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial y el Ranking de Calidad Reguladora del Banco Mundial.

La literatura también criticó las instituciones y prácticas existentes del SU. Por un lado, los postestructuralistas intentaron demostrar que el poder político se oculta tras la pantalla supuestamente despolitizada de la SU. No es visible a simple vista, ya que se materializa de la forma más invisible, pero al mismo tiempo la más eficaz: a través de la autocensura. El poder puede ser burdo y abierto, por ejemplo, en forma de verdugo en el arado. Puede ser crudo pero cerrado, por ejemplo, en forma de instituciones mentales o prisiones. O puede disolverse en una variedad de técnicas y prácticas, así como en una racionalidad especial de control, gracias a la cual el objeto de control se convierte en su propio supervisor. No percibe el autocontrol como un poder político externo sobre sí mismo, por lo que no se resiste a él. Esto puede explicar la gran eficacia de esta forma de gobierno, que Michel Foucault denominó «gubernamentalidad» [5]. Comenzó a desarrollarse en los países europeos a partir del siglo XVII, y se trasladó al ámbito global en forma de clasificaciones, biopolítica, prácticas de securitización, vigilancia digital, difusión de comunidades epistémicas, desarrollo del gobierno digital, formación de bases de datos, gestión por algoritmos, etc. hacia finales del siglo XX. Para muchos postestructuralistas, la gobernanza global es la gubernamentalidad global [6]. Los marxistas y posmodernistas [7] llamaron a resistir a dicha gubernamentalidad global, al capitalismo disciplinario neoliberal [7], ofreciendo diversas formas efectivas, según ellos, de resistencia [8].

Por otro lado, muchas publicaciones críticas plantearon el problema de la legitimidad y la rendición de cuentas de la gobernanza global. Las prácticas habituales de rendición de cuentas democrática sólo funcionan a escala local y nacional, a escala transregional y mundial son imposibles o requieren una revisión significativa [9].

La «gobernanza global» en la transición al policentrismo

Las pruebas más evidentes de la transición a la policentricidad son: el reconocimiento del fenómeno BRICS; la salida de China de la crisis económica internacional de 2008 en un estado más fuerte que EE.UU. y la UE; la reunificación pacífica de Crimea con Rusia en 2014, la demostración por parte de China de las ventajas de su modelo político de relaciones entre la sociedad y el Estado durante la pandemia de COVID-19 en 2020-2021. Estos ejemplos pueden continuar, pero al mismo tiempo es importante determinar el momento del inicio de la transición a la policentricidad. Bastante razonablemente, tal fecha puede reconocerse como el año del comienzo de la crisis del mercado hipotecario en EE.UU., que bastante rápidamente se convirtió en una crisis económica mundial en 2008.

El principal cambio en la literatura sobre la IG durante la transición a la policentricidad se expresó en el desplazamiento de la atención de la investigación de los resultados de la IG y sus características a la lucha política en las etapas iniciales del proceso de gestión – para el establecimiento de la agenda, la formulación de problemas, el establecimiento de prioridades, las herramientas de gestión, etc. [10]. [10]. Gracias a este cambio de énfasis, la problemática y la retórica de las IG están volviendo a la corriente principal de la ciencia política. Michael Zörn, investigador alemán y uno de los teóricos de la gobernanza mundial más influyentes en la actualidad, identifica dos formas principales de cuestionar las instituciones establecidas de las IG: la politización y la contrainstitucionalización [11]. Los actores no estatales recurren a la primera forma, y los Estados, a la segunda. La politización se lleva a cabo en varias etapas. En primer lugar, diversos movimientos sociales declaran la falta de regulación de algún problema a nivel transnacional, después hacen peticiones para que se otorguen más poderes a las organizaciones internacionales existentes, cuya funcionalidad afecta directa o indirectamente a estos problemas, para que puedan cubrir el déficit de regulación detectado, y finalmente todo termina con críticas a estas organizaciones de que han fracasado y de que el proceso de toma de decisiones en ellas no es transparente, no rinde cuentas, y por lo tanto es urgente reformarlas. Un ejemplo son las críticas de varias ONG europeas (especialmente griegas) a las exigencias de la UE para que Grecia adoptara medidas de austeridad fiscal durante la eurocrisis.

La contrainstitucionalización se produce cuando los Estados no están satisfechos con las organizaciones e instituciones de gobernanza mundial existentes (incluso a veces con las que ellos mismos fundaron) y, en lugar de reformarlas, crean estructuras alternativas o trasladan los asuntos a foros internacionales más receptivos. China y los Estados BRICS en general son especialmente propensos a esta forma de cuestionar la gobernanza mundial. Algunos ejemplos son el Nuevo Banco de Desarrollo de los BRICS y el Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras. Además, como parte del proyecto general de construir una «Comunidad del Destino Común de la Humanidad», China ha lanzado tres proyectos de gobernanza global en 2020-2022: la Iniciativa Global de Seguridad Digital, la Iniciativa Global de Desarrollo y la Iniciativa Global de Seguridad [12].

Sin embargo, los líderes occidentales también crean estructuras duplicadas de esas organizaciones, cuyo pleno control han perdido con el tiempo debido al principio de «un Estado – un voto», o transfieren el examen de cuestiones importantes para ellos a las organizaciones que siguen bajo su control. Por ejemplo, los países occidentales han sustituido la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) por la OMC como principal foro de debate sobre los derechos de propiedad, y Alemania ha sustituido la Agencia Internacional de la Energía (AIE) por la Asociación Internacional de Energías Renovables (IRENA) como principal vehículo de promoción de su iniciativa internacional para acelerar la transición a las energías renovables [13].

La transformación de la IG en un fenómeno controvertido ha provocado, entre otras cosas, un desplazamiento del centro de la actividad de publicación sobre esta cuestión de Occidente a los Estados BRICS (Figura 1).

Figura 1: Distribución de las publicaciones sobre IG por países (2003-2023)

Mientras que en el período de la unipolaridad, la IG se percibía en los países BRICS más bien como una ideología occidental [14], ahora es una cuestión práctica de política exterior de las principales potencias no occidentales, razón por la cual cada vez aparecen más trabajos de ciencia política sobre la IG en estas regiones del mundo, especialmente en China [15].

A pesar de la aparición de importantes retos para la SU en las condiciones de transición a la policentricidad [16], este contexto es incluso favorable para el estudio de este fenómeno, ya que la geografía de estudio se amplía y los propios enfoques pierden su ingenuidad funcional inicial.

Referencias

1. Coen, David, y Tom Pegram. «Hacia una tercera generación de estudios sobre gobernanza global». Global Policy 9.1 (2018): 107-113.
2. Rosenau J.N. La gobernanza en el siglo XXI // Global Governance. Una revisión del multilateralismo y las organizaciones internacionales. 1995. №1(1). P. 13
3. Виньо А., Истомин И. А., Байков А. А., Калюжнова Е. Redes políticas transnacionales y cambio a través de la internacionalización (El registro del proyecto 5-100) // Полис. Политические исследования. 2021. № 5. С. 8-24.
4. Moran, Michael. «Comprender el estado regulador». British journal of political science 32.2 (2002): 391-413; Leibfried, Stephan, et al., eds. The Oxford handbook of transformations of the state. Oxford University Press, 2015.
5. Фуко М. Правительственность (идея государственного интереса и ее генезис) // Логос. 2003. №. 4-5. С. 4-22.
6. Neumann, Iver B., y Ole Jacob Sending. Governing the global polity: Práctica, mentalidad, racionalidad. University of Michigan Press, 2010; Joseph, Jonathan. Lo social en lo global: Teoría social, gubernamentalidad y política global. Cambridge University Press, 2012; Larner, Wendy, y William Walters, eds. Global governmentality: governing international spaces. Vol. 28. Routledge, 2004.
7. Hardt M., Negri H. Empire. Harvard Univ. Press, 2000.
8. Hardt, Michael, y Antonio Negri. Assembly. Oxford University Press, 2017.
9. Grant, Ruth W., y Robert O. Keohane. «Rendición de cuentas y abusos de poder en la política mundial». American political science review 99.1 (2005): 29-43; Zürn, Michael. «Gobernanza mundial y problemas de legitimidad». Gobierno y oposición 39.2 (2004): 260-287; Keohane, Robert O. «Global governance and legitimacy». Review of International Political Economy 18.1 (2011): 99-109; Scholte, Jan Aart. «Hacia una mayor legitimidad en la gobernanza global». Review of International Political Economy 18.1 (2011): 110-120.
10. Pouliot, Vincent, y Jean-Philippe Thérien. «La gobernanza mundial: Una lucha por los valores universales». Revista de Estudios Internacionales 20.1 (2018): 55-73; Kamau, Macharia, Pamela Chasek y David O’Connor. Transformando la diplomacia multilateral: La historia interna de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Routledge, 2018; Zürn, Michael. «La gobernanza global en disputa». Global Policy 9.1 (2018): 138-145. Pouliot, Vincent, y Jean-Philippe Thérien. La formulación de políticas globales. Cambridge University Press, 2023.
11. Zürn, Michael. A theory of global governance: Autoridad, legitimidad y contestación. Oxford University Press, 2018.
12. Ларин В. Л. Китайская повестка мировой политики XXI века // Российское китаеведение. 2023. №. 1. С. 14-34.
13. Morse, J. C., y Keohane, R. O. (2014), «Contested Multilateralism», The Review of International Organizations, 9/4: 385-412.
14. Войтоловский Ф. Г. Идеология «глобального управления»: от утопий к практике // Международная жизнь. 2011. №. 9. С. 69-94.
15. Kai He, Huiyun Feng, Transición de liderazgo y gobernanza global: Role Conception, Institutional Balancing, and the AIIB, The Chinese Journal of International Politics, volumen 12, número 2, verano de 2019, páginas 153-178; Jean-Marc F Blanchard, Ka Zeng, China’s Role in Global Economic Governance Revisited: Evidence from a Comparative Analysis of Chinese and Japanese BITs, The Chinese Journal of International Politics, Volume 13, Issue 4, Winter 2020, Pages 553-575; Chaoyi Jiang, Revisiting «Leadership» in Global Climate Governance: China’s Normative Engagement with the CBDRs Principle, The Chinese Journal of International Politics, Volume 15, Issue 2, Summer 2022, Pages 183-208; Wang, Hongying. «Regime Complexity and Complex Foreign Policy: China in International Development Finance Governance». Global Policy 12 (2021): 69-79.
16. Роберт Кохейн, например, полагает, что основной вызов для ГУ сегодня заключается не в кризисе легитимности, как пишет в своей монографии Майкл Цёрн, а в обострившемся противостоянии великих держав и расширение авторитарного популизма. См.: Keohane, Robert O. «El paradigma de la política global: ¿guía para el futuro o sólo el pasado reciente?». International Theory 13.1 (2021): 112-121.

*Maxim Kharkevich es Doctor en Ciencias Políticas, Profesor Asociado, Departamento de Procesos Políticos Mundiales, MGIMO del Ministerio de Asuntos Exteriores de Rusia.

Artículo publicado originalmente en el Consejo de Asuntos Internacionales de Rusia.

Foto de portada: Última cumbre BRICS+. Extraída de internet.