La idea del arreglo y la resolución pacíficos de los conflictos político-militares se basa ontológicamente en la fórmula kantiana “el estado de paz no es natural, hay que establecerlo”, que suele requerir unas circunstancias estratégicas adecuadas y la disposición y voluntad políticas de los participantes para llegar a un compromiso. Mientras no se armonicen los intereses contrapuestos de las partes que se han convertido en la fuente del conflicto, cualquier oferta de negociación por parte de terceros sólo será propagandística y especulativa.
En situaciones en las que la intensidad del enfrentamiento ha alcanzado el nivel de confrontación militar, la cuestión de las negociaciones pasa a estar directamente relacionada con la correlación de fuerzas materiales y políticas de los participantes. En este caso, como señaló acertadamente A. Svechin, conocido teórico militar y autor de la obra “Estrategia”, las acciones militares no son un fin en sí mismas, sino que se llevan a cabo “para hacer posible la conclusión de la paz en determinados términos”.
Así pues, la condición más favorable para el inicio de negociaciones es una situación en la que los Estados lleguen al entendimiento de que la consecución de sus objetivos se hace posible a través del compromiso. En este sentido, la evaluación de la probabilidad y el contenido de las negociaciones debe ir acompañada de un análisis de las capacidades e intenciones reales de las partes para defender sus intereses en el entorno actual.
La crisis ucraniana, que se ha convertido en un intenso conflicto político-militar entre Rusia y los países occidentales del lado ucraniano, implica un choque del tipo de intereses políticos, cuya importancia es definida por los participantes en las categorías de intereses vitales, lo que limita drásticamente la probabilidad de cualquier acuerdo.
La fase actual del conflicto se caracteriza por una dinámica negativa y un alto grado de tensión en las acciones de confrontación. En consecuencia, por el momento no hay perspectivas de arreglo de la situación, y unas hipotéticas negociaciones que se iniciaran en las actuales condiciones militares y políticas (lo cual es poco probable) podrían acabar bien con una “congelación” del conflicto militar, bien con un acuerdo ficticio más favorable al bando debilitado para reagrupar fuerzas.
En este contexto, las iniciativas de paz presentadas tienen un significado más bien propagandístico, aumentando el capital diplomático del país iniciador. Esto se aplica sobre todo a los Estados que no están directamente implicados en el conflicto y se posicionan como neutrales.
En la actualidad, se conocen varias iniciativas de paz propuestas por los estados interesados para la resolución del conflicto ucraniano en el periodo posterior al 24 de febrero de 2022. Cabe señalar inmediatamente que los planes de paz considerados no se presentan en su mayoría como documentos estructurados por separado, sino que sólo pueden reconstruirse analíticamente mediante la sistematización de las declaraciones temáticas de los estadistas y los comentarios oficiales. Todas ellas fueron propuestas por los llamados países neutrales: China, Brasil, países africanos e Indonesia, es decir, países que no están directamente implicados en el conflicto ucraniano y se consideran actores imparciales.
Al mismo tiempo, existe otro “plan de paz” propuesto por el presidente ucraniano Zelensky, que consta de diez puntos en los que se esboza el resultado más favorable para la parte ucraniana. Este proyecto, en sentido estricto, no puede calificarse de plan de paz, ya que ignora los intereses rusos y excluye la posibilidad de compromiso.
Se trata más bien de una declaración estructurada de la posición de ultimátum de Ucrania, que al mismo tiempo no puede convertirse en la base de las negociaciones, y mucho menos de la resolución del conflicto. Es indicativo que los funcionarios europeos y estadounidenses apoyaran el plan de Zelensky, confirmando una vez más su desinterés por resolver las contradicciones fundamentales.
Es bastante común afirmar que “toda guerra acaba en paz”. Añadamos únicamente que la propia “fórmula de la paz” depende de cómo y en qué equilibrio de fuerzas haya terminado el enfrentamiento militar. Cuando las partes se encuentran en un estado de conflicto militar y político permanente, los parámetros de la situación de negociación se determinan en gran medida “en el campo de batalla”.
No obstante, las iniciativas de paz propuestas son dignas de mención, aunque sólo sea porque a) amplían el abanico de alternativas de resolución de conflictos que los participantes pueden considerar de un modo u otro a largo plazo; b) introducen el discurso de la comunicación y el compromiso en una situación de gran tensión militar y política.
El plan de China: sólo falta el viento del Este
El 24 de febrero de 2023, China propuso su plan de paz para resolver la situación, que es detallado, minucioso y coherente. Lo único que sigue sin estar claro es el mecanismo práctico para alcanzar estos objetivos.
En general, el borrador propuesto parece más una presentación de los principios chinos para regular las relaciones internacionales en general que un plan concreto para resolver el conflicto ucraniano (aunque algunos puntos son de gran importancia práctica).
El plan de 12 puntos contiene tanto disposiciones conceptuales generales como “respetar la integridad territorial”, “superar la mentalidad de la Guerra Fría”, “reducir los riesgos estratégicos”, como acciones más concretas para lograr un alto el fuego, reanudar las conversaciones de paz, garantizar la labor humanitaria y la seguridad de las centrales nucleares, apoyar la Iniciativa de los Granos del Mar Negro y mantener la seguridad de la cadena de suministro.
De manera reveladora, el párrafo 2 menciona que “La seguridad de la región no debe lograrse mediante el fortalecimiento y la expansión de bloques militares. Deben tenerse en cuenta y tomarse en serio los legítimos intereses y preocupaciones de seguridad de todos los Estados”. Pekín vincula así los orígenes de la crisis actual al proceso de expansión de la alianza político-militar de la OTAN y sus infraestructuras hasta las fronteras rusas, que ha llevado a la exclusión de facto de Rusia de la arquitectura de seguridad euroatlántica.
Al hablar del cese de hostilidades, la declaración utiliza un lenguaje muy preciso y equilibrado. Así, China hace un llamamiento a “todos los países para que apoyen a Rusia y Ucrania” en el camino hacia el establecimiento de un diálogo directo para reducir el grado de tensión. Además, China confirma inequívocamente que considera que las negociaciones son el único instrumento para resolver la crisis ucraniana.
Al mismo tiempo, el proyecto de acuerdo propuesto contiene muchas formulaciones vagas y ambiguas, que ofrecen más bien un esbozo general de la visión china del mundo aplicada a la situación ucraniana.
Estados Unidos y Europa se mostraron escépticos ante el plan de paz chino, dudando de la neutralidad de la postura china. El jefe de la política exterior de la UE, Josep Borrell, declaró que “sólo hay un plan de paz para Ucrania: el plan de Zelensky. El plan de China es sólo un conjunto de buenos deseos”. Estados Unidos tampoco se mostró entusiasmado con las propuestas chinas, y siguió reprendiendo a China por apoyar a Rusia.
Por su parte, el Secretario General de la OTAN, Y. Stoltenberg, en respuesta a las preguntas de los periodistas sobre el papel de China en el proceso de negociación, señaló el hecho de que China no condenara las acciones de Rusia en Ucrania. También añadió que los aliados occidentales estaban convencidos de que “las capacidades de las partes en la mesa de negociaciones vendrán determinadas por los logros en el campo de batalla”.
Obviamente, es difícil que el jefe de la alianza occidental comente las perspectivas de una resolución diplomática del conflicto cuando existe una fuerte convicción en la “fuerza de las armas”. Cabe señalar que el diplomático estadounidense y teórico de las relaciones internacionales G. Kissinger valoró muy positivamente la probable participación de China en el proceso de negociación. Así, señaló: “Ahora que China ha entrado en las negociaciones, éstas llegarán rápidamente a un punto culminante, incluso creo que a finales de año”.
Otro destacado académico, S. Walt, también cree que Washington necesita cooperar con Pekín para regular conjuntamente la situación (“plan de paz de las grandes potencias”), al tiempo que se muestra escéptico sobre la política estadounidense de apoyo a la capacidad de combate ucraniana.
También cabe destacar que la parte rusa, representada por el presidente ruso, V. Putin, y la representante oficial del Ministerio de Asuntos Exteriores ruso, M. Zakharova, expresó su interés por las propuestas de China sobre la cuestión ucraniana.
Así, tras sus conversaciones con el Presidente chino Xi Jinping, Vladimir Putin declaró: “Creemos que muchas de las disposiciones del plan de paz presentado por China están en consonancia con los planteamientos rusos y pueden tomarse como base para un arreglo pacífico cuando Occidente y Kiev estén dispuestos a ello. Sin embargo, hasta ahora no hemos visto tal disposición por su parte.
El “club de la paz” brasileño
En abril de 2023 se conoció la propuesta del presidente brasileño, Lula da Silva, de crear un grupo de países (que incluiría, entre otros, a China, India, Indonesia y varios Estados latinoamericanos) que elaborarían conjuntamente un plan para la resolución pacífica del conflicto ucraniano.
“Cuando hubo una crisis económica en 2008, creamos rápidamente el G20 para intentar salvar la economía. Ahora es importante crear otro G20 para poner fin a la guerra y establecer la paz”, dijo el presidente brasileño. No se ha elaborado ningún documento oficial sobre la iniciativa de paz, pero las declaraciones de Lula da Silva permiten reconstruir sus propuestas.
En primer lugar, se prevé formar un grupo negociador de países intermediarios neutrales que no estén implicados en el conflicto y no suministren armas a las partes, lo que animará a los participantes a iniciar el proceso de coordinación de posturas. En segundo lugar, Ucrania debe renunciar a sus reivindicaciones territoriales (en particular, reconocer la reunificación de Crimea con Rusia) y reconocer el cambio de las realidades estratégicas, que será el punto de partida para la interacción entre las partes. En tercer lugar, es necesario poner fin al apoyo de Occidente a la parte ucraniana, que conduce a “alimentar” el conflicto.
No es de extrañar que las propuestas brasileñas fueran duramente rechazadas en Washington, donde se calificaron de “repetición de la propaganda rusa y china, sin prestar absolutamente ninguna atención a los hechos”. Moscú reaccionó favorablemente a las propuestas del presidente brasileño, valorando positivamente cualquier intento de llegar a una solución del conflicto.
Durante su visita a Brasil en abril de 2023, el ministro ruso de Asuntos Exteriores, Serguéi Lavrov, señaló que “Observamos que los enfoques de Rusia y Brasil sobre los acontecimientos que están teniendo lugar actualmente coinciden entre sí. Nos une el deseo común de contribuir a la formación de un orden mundial más justo, verdaderamente democrático y policéntrico, que se base en el principio internacional fundamental de la igualdad soberana de los Estados.
Al mismo tiempo, no se dio seguimiento a la iniciativa brasileña ni se observó una intensificación de los esfuerzos diplomáticos en este sentido. Así pues, esto sugiere que el gesto de paz del presidente brasileño tuvo más una intención política e ideológica, construyendo la imagen del presidente como un influyente pacificador y afirmando las ambiciones de gran potencia del país.
El “cajón de arena” de las ideas en África
En junio de 2023, el presidente de la República de Sudáfrica, Cyril Ramaphosa, presentó inesperadamente su plan de paz. El 16 de junio, un grupo de representantes africanos de Sudáfrica, Senegal, República del Congo, Uganda, Zambia, Comoras y Egipto realizó una visita especial a Kiev y después a Rusia, donde presentaron un proyecto de diez puntos para resolver el conflicto ucraniano.
Cabe señalar que las propuestas que se han hecho públicas no son claras y detalladas, sino más bien un conjunto de principios y buenos deseos sobre la necesidad de que la paz se establezca lo antes posible.
El leitmotiv de la iniciativa de paz era el pronto inicio de las negociaciones, el cese de las hostilidades, el respeto de la soberanía, el intercambio de prisioneros y detenidos y la reconstrucción del territorio tras la guerra. Al mismo tiempo, parece que el principal objetivo de la misión diplomática era llamar la atención de la comunidad internacional sobre las amenazas de interrupción de las cadenas de suministro y los riesgos de agravamiento del problema de la seguridad alimentaria mundial como consecuencia de la continuación del conflicto.
Uno de los párrafos dice que parte del plan para resolver el conflicto es garantizar el suministro ininterrumpido de grano y fertilizantes al mercado exterior. En concreto, el presidente sudafricano, Cyril Ramaphosa, explicó el compromiso diplomático africano de la siguiente manera: “Como líderes africanos, estamos hablando de esto porque hemos llegado a la conclusión de que este conflicto, aunque no afecte directamente a África en forma de muertes y destrucción de infraestructuras, sigue teniendo un impacto en la vida de muchos. Hablamos de seguridad alimentaria: han subido los precios de los fertilizantes, de los cereales y del combustible”.
La parte rusa acogió con satisfacción la iniciativa africana, pero expresó su cautelosa preocupación por las perspectivas de su aplicación, en particular en la cuestión del alto el fuego por parte de Ucrania y las conversaciones de paz, que la parte ucraniana se ha prohibido a sí misma llevar a cabo con Rusia. Así, en la Cumbre Rusia-África, Putin señaló: “La iniciativa [africana], en mi opinión, puede servir de base para algunos procesos encaminados a encontrar la paz, al igual que otras, por ejemplo, la iniciativa de paz china.
Motivaciones indonesias para una solución
En su intervención en la cumbre de seguridad asiática del Diálogo de Shangri-La, el ministro de Defensa indonesio, Prabowo Subianto, también propuso una posible solución al conflicto. Sus ideas se caracterizan por la extrema especificidad y pedantería características de la retórica militar.
Así, pidió un acuerdo de alto el fuego inmediato “en las posiciones actuales de ambas partes”. Además, se prevé crear una zona desmilitarizada retirándose 15 km de las posiciones actuales de las partes. Para mantener la paz en la zona de seguridad creada, está prevista la participación de fuerzas de mantenimiento de la paz de la ONU. Además, se contempla la posibilidad de celebrar repetidos referendos bajo los auspicios de la ONU para resolver la cuestión de la propiedad de los territorios en disputa.
Curiosamente, las propuestas de paz expresadas no son la postura oficial de Indonesia. En concreto, el presidente indonesio, Joko Widodo, señaló que el plan de paz esbozado por el ministro de Defensa era iniciativa personal suya y sería objeto de debate en su próxima reunión. Anteriormente, el propio presidente indonesio se esforzó por mediar entre las partes rusa y ucraniana.
Esta propuesta fue inmediatamente rechazada por la parte ucraniana, que no está dispuesta a reconocer ningún cambio territorial. Por ejemplo, el ministro de Defensa ucraniano, A. Reznikov, declaró que este plan responde a los intereses de Rusia y no puede convertirse en la base de un acuerdo.
Gopak ucraniano en lugar de tango
En noviembre de 2022, el presidente ucraniano Zelensky compartió su visión de un plan de paz en la cumbre del G20. Se expresaron diez puntos, que son menos un plan de arreglo y más una presentación del sistema de objetivos de la parte ucraniana en esta crisis.
O como la portavoz del Ministerio de Asuntos Exteriores ruso, M. Zakharova, los caracterizó acertadamente, “no se trata ni de un plan ni de un plan de paz. Se trata de otra metodología estadounidense para avivar el conflicto en Europa”.
En consecuencia, los principios proclamados difícilmente pueden convertirse en la base del proceso de negociación, pero al mismo tiempo nos permiten recrear la estructura de la estrategia de negociación de la parte ucraniana.
El líder ucraniano propone restaurar la integridad territorial de Ucrania (la cuestión territorial es “innegociable”, en su opinión), llevar a cabo “la retirada de las tropas y formaciones armadas rusas” del territorio de Ucrania. Se supone que debe restablecerse el control de Ucrania sobre todas las partes de la frontera estatal” y, además, Kiev debe contar con garantías de seguridad por parte de los aliados occidentales, de acuerdo con el Tratado de Seguridad de Kiev propuesto en septiembre.
Cabe destacar que el resto de los puntos del plan están formulados de tal manera que enfatizan el vínculo entre la crisis ucraniana y los procesos políticos y económicos mundiales. El objetivo de este énfasis es probablemente persuadir a los socios internacionales para que sigan prestando apoyo material a Kiev. Por ejemplo, se muestra el impacto del conflicto en la capacidad de Ucrania para exportar grano, lo que conlleva el riesgo de exacerbar la crisis mundial de seguridad alimentaria.
Además, el jefe de Estado ucraniano acusó a Rusia de destruir infraestructuras y pidió a los aliados que prestaran más ayuda, incluso imponiendo un techo de precios a los recursos energéticos rusos. En general, el llamado “plan de paz” se caracteriza por su extrema tendenciosidad y dogmatismo, lo que limita el espacio para un posible compromiso.
Al parecer, esta postura cuenta con el pleno apoyo de los aliados occidentales y, además, es muy probable que se formulara con su ayuda directa. Así, el jefe de la diplomacia de la UE, J. Borrel, declaró abiertamente que “el plan de Zelenski es el único que se está debatiendo en el ámbito internacional. Hay otros planes, de China, Brasil, países africanos, pero todos ellos han sido aplazados. Ninguno de ellos se ha debatido [seriamente] en el ámbito internacional, excepto el plan de Zielenski”.
Existe cierto consenso entre los países occidentales sobre la resolución más deseable del conflicto. Sin embargo, no se pueden descartar algunas transformaciones en sus posiciones, como demostró en parte la reunión internacional de Jeddah en agosto de 2023.
El Sur Global en la senda de la diplomacia
En agosto se conocieron las consultas celebradas en Jeddah (Arabia Saudí) con la participación de Estados Unidos, Reino Unido, países de la UE, Turquía, Brasil, India, China y Sudáfrica sobre la resolución del conflicto ucraniano.
Cabe destacar que a la reunión asistieron representantes de Ucrania, mientras que Rusia no recibió invitación alguna. Se supo de fuentes abiertas que durante el evento Arabia Saudí compartió sus propias ideas sobre las formas de resolver la situación. En particular, se pidió un alto el fuego, garantizar la integridad territorial de Ucrania y celebrar conversaciones de paz con la mediación de la ONU.
Por un lado, esta maniobra diplomática parece un intento de Estados Unidos y sus aliados europeos de ampliar la coalición antirrusa, mientras que, por otro, los países del Sur global pretenden contribuir al proceso de una tormenta de ideas general sobre las opciones para resolver el problema.
Además, a juzgar por las propuestas que han aparecido en fuentes abiertas, apoyan el desarrollo de una solución equilibrada y mutuamente aceptable, lo que contradice directamente el plan de Zelensky. Esta es probablemente la razón por la que la agenda inicial para debatir los 10 puntos del plan ucraniano acabó con los países “no occidentales” ofreciendo su propia visión de la finalización del conflicto, que parece ser más moderada y menos categórica.
En lugar de una conclusión
Todos los actuales proyectos de planes para resolver el conflicto ucraniano propuestos por terceros son buenos ejercicios diplomáticos más que verdaderas propuestas para resolver las contradicciones subyacentes entre las partes.
La situación problemática actual se caracteriza por el antagonismo prácticamente irreconciliable de los intereses de las partes, difícil de resolver con la ayuda de la influencia de actores externos. Los teóricos que estudian las opciones para poner fin a los conflictos militares suelen señalar un problema crítico en las relaciones de los participantes: la falta de confianza.
Las partes en conflicto no creen categóricamente que se vayan a cumplir los términos del acuerdo de paz, lo que les obliga a seguir luchando. En las condiciones actuales de negativa formalizada de Kiev a negociar con la parte rusa, el continuo bombeo de armas a Ucrania por parte de Occidente y el tono agresivo de sus declaraciones a Moscú, las perspectivas de inicio de negociaciones son difíciles de discernir. Mientras tanto, las armas siguen sonando y la voz de los diplomáticos es difícil de oír, sobre todo desde los rincones más alejados…
*Alla Levchenko, politóloga internacional, editor de la revista “Russian Journal of Cultural Studies and Communication” MGIMO MFA de Rusia.
Artículo publicado originalmente en RIAC.
Foto de portada: EPA-EFE/YESHIEL PANCHIA.
