Se ha hablado mucho de Rusia en las conferencias de prensa. Por ejemplo, el presidente ucraniano, Volodymyr Zelenski, pidió que se introdujeran sanciones antirrusas «de forma preventiva», mientras que la jefa de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, exigió que Moscú «se abstuviera de realizar actos agresivos» contra los territorios ucranianos. El Secretario General de la OTAN, Jens Stoltenberg, tras sus conversaciones con el Presidente de Azerbaiyán, Ilham Aliyev, expresó su desconfianza ante la propuesta rusa de una moratoria de misiles de medio alcance en Europa. El Presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, en su discurso de clausura, prometió a Rusia una «posición firme y unida» de la UE y sanciones adicionales.
Sin embargo, en la declaración de la cumbre no se menciona a Rusia, ni hay medidas antirrusas. Tampoco se menciona en la declaración de Charles Michel tras las conversaciones más importantes al margen con Ilham Aliyev y el primer ministro armenio Nikol Pashinyan. Así, la UE no incluyó una agenda antirrusa en los trabajos del programa de la Asociación Oriental, ni tampoco ningún indicio de confrontación con Moscú en el espacio postsoviético. Está claro que Rusia no pudo ser mencionada de forma positiva en los documentos finales del formato, que fue creado para atraer a los Estados de la esfera de influencia rusa hacia la europea (la única persona que habló de Rusia de forma positiva en la cumbre fue el presidente de Azerbaiyán, que señaló la sinergia entre los esfuerzos rusos y europeos para un acuerdo armenio-azerbaiyano). Pero, ¿qué ha pasado con las negativas tantas veces expresadas, pero no explicitadas?
Parece razonable suponer que la UE ha iniciado una nueva fase de aplicación del poder blando a los Estados postsoviéticos, aquellos que no lograron ser sometidos en el primer quinquenio de la Asociación Oriental (AO) 2009-2014. En el caso de Ucrania, Moldavia y Georgia, el plan se cumplió ya el 27 de junio de 2014, cuando los tres países firmaron el Acuerdo de Asociación, y ahora están bajo el control de Bruselas (en Moldavia las fuerzas prorrusas perdieron las elecciones presidenciales hace un año, en Georgia las autoridades y la oposición llevan compitiendo desde 2012 por ver cuál de ellas es más eurocéntrica; Ucrania no se menciona), así que otra cumbre no les ha aportado nada nuevo, salvo los 2.300 millones de euros que la UE invertirá en los países del formato. Se mencionan en la declaración, separados por comas, en los párrafos que aprueban su asociación con la UE.
A juzgar por el punto 11 de la declaración, la UE ha renunciado a la Bielorrusia moderna, ya que las lamentaciones formales por la suspensión de la participación en la Asociación Oriental por parte de las autoridades bielorrusas se sustituyen inmediatamente por la exigencia de «crear las condiciones necesarias para un traspaso de poder democrático pacífico» y la promesa de apoyar a «la sociedad civil bielorrusa y a los medios de comunicación independientes» hasta que se sustituyan las autoridades del país. La UE también expresó su descontento con el problema migratorio en la frontera polaco-bielorrusa, presentándolo como «un uso irresponsable de los migrantes y refugiados por parte de las autoridades bielorrusas». Así, a Europa no le queda ningún poder blando para tirar del aliado ruso y parte del Estado de la Unión; a Bruselas sólo le interesa ahora la salida del presidente Alexander Lukashenko, por lo que Minsk ha quedado fuera de la Asociación Oriental por el momento.
Como resultado, la lucha contra sólo dos países -Azerbaiyán y Armenia- está actualmente incompleta. Las particularidades de sus relaciones entre sí, así como con Rusia, determinan la razón del retorno de la UE a una política de poder blando.
En primer lugar, hay que subrayar que para Bruselas, Azerbaiyán y Armenia son objetivos iguales, y si antes de la cumbre este hecho sólo se reveló analíticamente (1. Occidente necesita a todos los vecinos de Rusia. 2. Armenia es menos interesante desde el punto de vista económico, pero más susceptible desde el punto de vista político. 3. Azerbaiyán es menos susceptible políticamente pero más interesante económicamente), la declaración de Charles Michel sobre los resultados de las negociaciones con Ilham Aliyev y Nikol Pashinyan lo resume directamente. El documento menciona a los países juntos como «Armenia y Azerbaiyán», salvo una frase: «[Michel] se congratuló de la reciente devolución por parte de Azerbaiyán de los diez ciudadanos armenios que había detenido y de la entrega por parte de Armenia de los mapas restantes de los campos de minas. No hay demandas o apelaciones separadas para ninguna de las partes, sino que se formulan para ambas partes o no se dicen. La UE ha demostrado así que busca el acercamiento tanto con Armenia como con Azerbaiyán por igual.
Revelar este hecho es en sí mismo una novedad para la política europea contemporánea en el espacio postsoviético. Desde el final de la guerra del Karabaj, el corpus de declaraciones europeas sobre el acuerdo armenio-azerbaiyano ha indicado un mayor apoyo a Armenia y una indiferencia hacia Azerbaiyán, sobre todo por parte de Francia, donde el Senado adoptó una resolución dos semanas después del final de la guerra en la que se reconocía el proyecto separatista de Karabaj como un estado independiente. En general, Francia ha sido activa en su retórica sobre el Cáucaso Sur y se ha puesto sistemáticamente del lado de Ereván; el presidente Emmanuel Macron ha llegado a exigir en armenio que Bakú retire sus tropas del lago Garaguel. A mediados del verano, la Bruselas oficial se animó, pero ya entonces, durante la visita de Charles Michel a la región, se prometió a Armenia 2.600 millones de euros de ayuda financiera por el «deseo de compromiso de la UE en la región», mientras que a Azerbaiyán sólo se le prometieron 150 millones.
Aunque en la cumbre de la Asociación Oriental Macron siguió mostrando su apoyo a Ereván, incluso optó por demostrar el interés de Francia por desarrollar y no romper las relaciones con Azerbaiyán, organizando una reunión trilateral con Ilham Aliyev y Nikol Pashinian. La declaración de Charles Michel no incluye el lenguaje que irrita a Bakú, por ejemplo, los ciudadanos armenios detenidos después de la guerra no son llamados «prisioneros de guerra», como se refiere a ellos Ereván, y el Grupo de Minsk de la OSCE, especialmente la necesidad de un acuerdo político bajo sus auspicios, no se menciona en absoluto. Al mismo tiempo, el jefe del Consejo Europeo subrayó la necesidad de aplicar las tres declaraciones trilaterales con la mediación de Rusia (aunque evitando cuidadosamente la palabra «Rusia» en el documento). Es importante destacar que la declaración de Michel es unilateral -Aliyev y Pashinyan deben haberla visto y discutido, pero no pudieron influir jurídicamente en el texto final-; es decir, refleja principalmente la última posición de la UE sobre el Cáucaso Sur -ser atractiva tanto para Azerbaiyán como para Armenia- en lugar de ser el resultado de un compromiso armenio-azerbaiyano.
¿Qué significa esto para Rusia, que no querría perder influencia sobre su aliada Armenia, su asociación con Azerbaiyán o su papel de líder en un acuerdo armenio-azerbaiyano? Los documentos de la Asociación Oriental, paradójicamente, hablan en positivo. Si Charles Michel hubiera continuado con la línea de apoyo político y económico unilateral a Armenia, habría sido motivo de preocupación: Europa está tratando de alterar el equilibrio de poder en la región y, por tanto, trabajando para desestabilizar y continuar los enfrentamientos armenio-azerbaiyanos. Pero un curso de igual influencia sobre Azerbaiyán y Armenia obliga a la UE a comportarse de forma constructiva. El punto principal aquí es la posición de los dirigentes azerbaiyanos, que en todas las plataformas declaran su interés por la paz estable y las relaciones normales con su vecino, incluyendo la comunicación abierta, la delimitación de las fronteras y el reconocimiento mutuo de la integridad territorial, consagrado en un tratado de paz. A Azerbaiyán sí le interesa, ya que ha logrado la tarea clave de liberar las tierras incautadas. Y si Bakú ve que un actor externo intenta crear nuevos problemas en el Cáucaso Sur, el nivel de las relaciones con él se reducirá.
Al mismo tiempo, la política equilibrada de Rusia en el Cáucaso Meridional ha tenido el efecto de cooperar con ambos países en las esferas en que esto es posible, a pesar de todas las dificultades en sus relaciones. Gracias a esta política, Rusia ha desarrollado vínculos políticos, económicos y humanitarios tanto con Azerbaiyán como con Armenia, tanto a nivel federal como a nivel de las regiones rusas. Aunque el equipo prooccidental de Nikola Pashinyan llegó al poder en Armenia en 2018, los lazos ruso-armenios apenas han cambiado, ya que los dos países están vinculados por tantos contactos integrales que es difícil romper sin perjudicar los intereses nacionales de la República de Armenia. Por su parte, Azerbaiyán está interesado en aumentar su interacción con Rusia para seguir estabilizando la política rusa en la región. Por ello, Bruselas, si realmente pretende competir con Moscú por la influencia sobre Azerbaiyán y Armenia, no puede elegir rígidamente a una de las partes y empezar a arrastrarla sobre sí misma, porque, en primer lugar, la otra parte reforzará inmediatamente las relaciones con Rusia, y en segundo lugar, Rusia tendrá tiempo de neutralizar el proceso antes de que los intereses rusos se vean sustancialmente perjudicados. Por tanto, la UE se ve obligada a actuar con suavidad una vez más.
La decisión de la UE de abandonar el apoyo unilateral a Armenia es positiva no sólo porque simplifica las relaciones ruso-armenias, sino también porque Azerbaiyán da prioridad a su propia soberanía y prefiere atenerse a los principios en lugar de seguir la situación actual en su política exterior. Esto la convierte en un negociador extremadamente incómodo incluso para sus aliados (en particular, Bakú no reconoce la independencia de Chipre turco, como le gustaría a Ankara), pero garantiza la previsibilidad del comportamiento de la república a nivel internacional. Por ello, Azerbaiyán fue el único participante en el programa que expresó su desacuerdo con el punto 11 de la declaración de la Asociación Oriental, que estipula la condición de un cambio de poder en Bielorrusia, explicando posteriormente que esta parte del documento no se ajusta a los principios de la política exterior de Azerbaiyán. Bakú pretende desarrollar la cooperación económica y humanitaria con la UE, especialmente en lo que se refiere a la participación de empresas europeas en los proyectos de regeneración de Karabaj y Zangezur Oriental, pero no en detrimento de sus intereses políticos.
El deseo de la UE de competir suavemente con Rusia por Armenia y Azerbaiyán es beneficioso para todos. Las repúblicas del sur del Cáucaso recibirían más inversiones y el equilibrio de Bruselas entre ellas reduciría los riesgos de desestabilización de los procesos de posguerra, habría menos obstáculos a la mediación rusa en el acuerdo armenio-azerbaiyano y sinergias en los esfuerzos internacionales para lograr la paz plena en la región, mientras que la UE garantizaría un retorno bienvenido al sur del Cáucaso. Por supuesto, esto sólo funcionará mientras los europeos, que por otra parte siguen en un duro enfrentamiento con Rusia, sigan sorprendiendo con un enfoque de asociación en la tarea de normalizar las relaciones entre Azerbaiyán y Armenia. La semana pasada Bruselas demostró que apoya todas las iniciativas rusas, no ofrece más que consultas y ayuda humanitaria, no exige que Ereván y Bakú se adhieran a los llamamientos antirrusos y como si realmente quisiera volver a la región en paz. Tal vez esta actitud no dure mucho tiempo. Quizás todo se hizo para desviar la atención. Sin duda, Moscú debe permanecer vigilante, pero tampoco se puede descartar una interpretación positiva de los documentos abiertos.
*Andrey Petrov, redactor jefe de la agencia de noticias y análisis Vestnik Kavkaza.
Artículo publicado en RIAC.
Foto de portada: Foto de Familia en la Cumbre de la Asociación Oriental – Consilium.europa.eu
