El 18 de mayo de 2022, en la sede de la OTAN en Bruselas, los representantes de Finlandia y Suecia ante la Alianza entregaron al Secretario General de la organización, Jens Stoltenberg, las solicitudes oficiales de ambos países para ingresar en el bloque militar. De este modo, la historia de más de 200 y casi 80 años de neutralidad sueca y finlandesa, respectivamente, llega a su fin sin problemas. La decisión viene precedida de años de debate, intensificado notablemente por la operación especial de Rusia en Ucrania, que a su vez ha transformado la opinión pública y la percepción de la seguridad de los gobernantes en Suecia y Finlandia.
La OTAN ha declarado en repetidas ocasiones que los actuales modelos políticos, económicos y militares de los dos países cumplen plenamente los estándares de la alianza y que los estados podrían ser admitidos sin pasar por el Plan de Acción para la Adhesión (una crucial y a veces larga fase preparatoria de varios años antes de unirse al bloque). El deseo de la OTAN de aumentar su número de miembros fue expresado de forma muy elocuente ya en enero de 2022 por el ex Secretario General Anders Fogh Rasmussen, quien dijo que la adhesión de Finlandia y Suecia podría decidirse «de la noche a la mañana». Stoltenberg fue más comedido en su valoración, reiterando que se produciría «muy rápidamente».
Sin embargo, aparte de las condiciones planteadas por los países candidatos sobre su hipotética adhesión (en particular las cuestiones de la presencia militar extranjera, el despliegue de determinados tipos de armas), los países miembros de la OTAN pueden tener sus propias cuestiones sobre las que alcanzar un consenso afectará significativamente a la fase final de ratificación de los protocolos de adhesión, en la que se requiere el acuerdo de los 30 miembros del Tratado del Atlántico Norte.
Lo que han dicho y decidido Helsinki y Estocolmo
La primera quincena de mayo de 2022 fue la línea de meta en las discusiones finlandesas y suecas sobre el ingreso en la OTAN. Esto vino precedido de un cambio drástico en la opinión pública a favor de la adhesión a la Alianza: mientras que antes de principios de 2022 los partidarios del bloque militar no eran mayoría en ambos países, tras la escalada de la situación en Ucrania, la proporción de apoyo a la adhesión aumentó hasta el 76% en Finlandia (encuesta de Yle) y el 57% (datos de Aftonbladet) en Suecia a mediados de mayo. También hay unanimidad sobre esta cuestión a nivel de los dirigentes políticos.
Las recomendaciones en este sentido se publicaron en el informe de política de seguridad del gobierno finlandés del 13 de abril y en el informe parlamentario del Riksdag sueco del 13 de mayo. Ambos documentos destacaron las acciones de Rusia en Ucrania en un tono negativo, evaluaron igualmente el impacto de la operación militar en la seguridad europea, instaron a Helsinki y Estocolmo a aumentar el ritmo de la cooperación político-militar con las potencias occidentales (sobre todo con EE.UU. y el Reino Unido), y consideraron el procedimiento para su nueva adhesión a la OTAN. En ambos casos, se concluyó que la pertenencia a la Alianza mejoraría la seguridad.
En estos informes sobre la pertenencia a la OTAN se presta la mayor atención al artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte, que revela el principio de defensa colectiva. Este artículo establece que si un Estado miembro de la OTAN es víctima de un ataque armado, todos los demás Estados miembros considerarán este acto de violencia como un ataque armado contra todos los países de la Alianza.
A lo largo de los últimos 30 años, Finlandia y Suecia han aumentado constantemente su acercamiento a la Alianza: desde 1994, han participado en el programa de la Asociación para la Paz, han convertido sus fuerzas armadas a los estándares de la OTAN, se han unido a la Fuerza de Reacción Rápida de la Alianza, se han unido al Programa de Capacidades Mejoradas en 2014 para aumentar la interoperabilidad, se han unido a la Fuerza Expedicionaria Conjunta de la OTAN en 2017 y han permitido a la Alianza desplegar tropas y entrenar en su territorio.
En el caso de una pertenencia de facto a la OTAN, los finlandeses y los suecos no podrían contar con el artículo 5 y la intercesión de los miembros más grandes del bloque en caso de agresión externa. Aunque en los últimos años se han deslizado periódicamente pasajes sobre la «amenaza rusa» en los medios de comunicación escandinavos (normalmente no de forma permanente, sino espontánea, como reacción a acontecimientos geopolíticos agudos relacionados con Rusia), en Helsinki y Estocolmo prefirieron dejar abierta la «opción OTAN» (la posibilidad de entrar en el bloque).
Entre las principales razones para mantener un equilibrio entre la OTAN y la neutralidad se encuentran: el compromiso de preservar la larga tradición de no alineación (particularmente reflejada en la política sueca de dos siglos, donde se ha convertido en parte de la identidad nacional); el pragmatismo en las relaciones de política exterior, expresado en el deseo de desarrollar relaciones de buena vecindad por igual con el Oeste y el Este; y el mantenimiento de un equilibrio militar en la región del norte de Europa y el Mar Báltico para no sobrepasar las líneas rojas y verse envuelto en una carrera de acumulación de armas.
La cooperación con los países nórdicos y la Unión Europea ha sido el área más activa de la estrategia militar de ambos países -incluso en los informes mencionados los vecinos nórdicos figuran como socios prioritarios en materia de defensa.
Sin embargo, la realidad geopolítica actual ha alterado la comprensión de los finlandeses y suecos sobre su lugar en la seguridad europea. En la visión del mundo finlandesa y sueca, los acontecimientos actuales se consideran una continuación de lo que consideran la política de 15 años de Moscú para remodelar el orden mundial. Los informes se remontan a 2007, cuando el presidente ruso Vladimir Putin pronunció su famoso discurso de Múnich, que fue percibido negativamente en Occidente.
Además, los autores de los informes sugieren que el conflicto armado de 2008 en Osetia del Sur, el cambio de poder en Ucrania, el inicio del conflicto en el sureste del país y la anexión de Crimea a Rusia en 2014, los proyectos rusos sobre garantías de seguridad presentados en diciembre de 2021 y la actual operación especial en la propia Ucrania son los principales «hitos» de esta historia. En los documentos se repiten varias veces las tesis sobre «la restricción por parte de Rusia de los derechos de los Estados soberanos en su política exterior y de seguridad» y «el uso de la fuerza militar como principal instrumento de la política exterior rusa».
Finlandia y Suecia también coinciden en las consecuencias de sus solicitudes de ingreso en la OTAN. Se consideran las opciones de presión de Moscú, como diversas operaciones de información para cambiar la opinión pública, ciberataques, violaciones sistemáticas de las fronteras aéreas y marítimas, crisis migratorias artificiales en las fronteras, sabotaje con unidades de fuerzas especiales y despliegue de armas cerca de las fronteras.
Los autores de los informes consideran que la probabilidad de una invasión a gran escala es baja, citando como razones la naturaleza prolongada de la operación militar en Ucrania y la incapacidad de Moscú para centrarse en otras partes de Europa en este momento.
La valoración de la propia OTAN no ha cambiado significativamente: como antes, en Finlandia y Suecia prevalece una actitud positiva hacia esta estructura militar. Se considera una alianza puramente defensiva de las democracias europeas y americanas que no busca la confrontación con Rusia, y la pertenencia al bloque, según los ponentes, abrirá nuevas oportunidades para abordar los problemas de seguridad y las compras de armas de Occidente.
Ahora se considera que la ampliación de la OTAN «eleva el umbral del uso de la fuerza militar en la región del Mar Báltico, lo que reforzará la estabilidad de la región a largo plazo». La evaluación de la cooperación militar nórdica ha sufrido algunos cambios, que ya no implican el nivel de compromiso de defensa colectiva que propone la OTAN.
La publicación de los informes continuó con la posterior aprobación de la adhesión a la OTAN por parte de los líderes nacionales. El 16 de mayo, el gobierno sueco decidió solicitar la adhesión a la alianza; el 17 de mayo, el parlamento finlandés apoyó una propuesta similar: de 200 diputados, 188 votaron a favor de la adhesión y 8 en contra.
Zona gris
Las amenazas mencionadas en los informes se mencionan junto a los trámites del procedimiento de adhesión a la OTAN. Los defensores de la alianza son conscientes, con razón, de que todos los derechos y obligaciones de un miembro del bloque sólo entran en vigor tras la ratificación del protocolo de adhesión por parte de todos los miembros actuales de la alianza. Según el procedimiento, una vez presentada la solicitud, hay un periodo de negociación sobre los compromisos políticos, jurídicos y militares y la aplicación del Plan de Acción para la Adhesión con el fin de lograr la plena compatibilidad militar y política con las normas de la OTAN.
Después de asegurarse de que el país cumple los criterios necesarios, se le invita en nombre de la OTAN, se firma un protocolo de adhesión y luego se ratifica por los parlamentos de todos los Estados miembros y del país adherente. Los documentos de ratificación se entregan a Estados Unidos como depositario del Tratado del Atlántico Norte, tras lo cual el país se convierte en miembro de pleno derecho de la alianza.
Además de la «amenaza rusa», los documentos señalan que la solicitud no otorga al país candidato el patrocinio del artículo 5; por ello, el informe recuerda a los autores la necesidad de obtener al menos garantías de seguridad de los principales miembros de la OTAN antes de finalizar todos los procedimientos.
Anteriormente, varios funcionarios expresaron la justificada preocupación de Moscú por la seguridad: el ministro de Defensa ruso, Sergei Shoigu, anunció en un coloquio militar que se formarían 12 unidades en el Distrito Militar Occidental, mientras que la portavoz del Ministerio de Asuntos Exteriores ruso, Maria Zakharova, dijo que la respuesta sería «una sorpresa» y que las medidas serían tomadas por el Ministerio de Defensa.
Anteriormente, el Presidente Vladimir Putin también aseguró que Moscú respondería a la expansión de la infraestructura militar de la OTAN. Sin embargo, los países candidatos volvieron a ser vistos aquí como un supuesto intento de redibujar el mapa de Europa.
A pesar de las crecientes tensiones y el riesgo de una carrera armamentística en el norte de Europa, varios miembros de la alianza tuvieron tiempo de demostrar su compromiso con la ampliación de la misma antes de que se tomaran las decisiones políticas sobre la OTAN en Helsinki y Estocolmo y se presentaran las solicitudes formales.
El 4 de mayo, la ministra de Asuntos Exteriores sueca, Ann Linde, anunció durante una visita a Estados Unidos que Washington estaba dispuesto a ofrecer garantías de seguridad a Suecia y Finlandia durante el periodo que transcurra entre la solicitud y su aprobación por los 30 miembros de la OTAN. Sin embargo, en vista de la reacción mixta que suscitó la declaración (algunos medios de comunicación afirmaron que supuestamente ya se habían proporcionado dichas garantías sin que se hubiera firmado ningún acuerdo por escrito), al día siguiente la Casa Blanca afirmó que «podría encontrar la forma de resolver cualquier problema que pudiera surgir para cualquier país entre la solicitud de ingreso en la OTAN y la adhesión formal a la Alianza».
La cuestión de las garantías estadounidenses volvió a plantearse el 18 de mayo: Jake Sullivan, asesor de Seguridad Nacional del Presidente de Estados Unidos, declaró que Washington estaba «dispuesto a proporcionar disuasión y protección a Finlandia y Suecia hasta que se conviertan en miembros de la alianza». El 19 de mayo, el portavoz del Pentágono, John Kirby, informó de que Estados Unidos estaba «en diálogo activo con Finlandia y Suecia» y «dispuesto a ofrecer garantías de seguridad», pero se negó a dar más detalles.
El 11 de mayo, el Reino Unido firmó dos acuerdos con Suecia y Finlandia, respectivamente, sobre garantías mutuas de seguridad, en virtud de los cuales «cualquiera de las partes tiene derecho a solicitar asistencia a la otra en caso de agresión por diversos medios, incluida la asistencia militar».
Los países también acordaron compartir información de inteligencia, luchar conjuntamente contra las amenazas cibernéticas y realizar ejercicios militares. Sin embargo, tanto en la copia finlandesa como en la sueca, tras el bullicioso lenguaje de la cooperación y el entendimiento en materia de seguridad, se desliza una nota importante: «constituyen una declaración política, no un documento jurídicamente vinculante».
Este tipo de demostración de apoyo a los países nórdicos para que se incorporen a la OTAN puede ser políticamente exitosa, pero militarmente no representa un documento claramente estructurado con todos los derechos y obligaciones para protegerse mutuamente de las amenazas externas, así como el grado de implicación en un hipotético conflicto y la cantidad de ayuda proporcionada.
El 13 de mayo, el Ministerio de Asuntos Exteriores holandés anunció que estaba dispuesto a considerar garantías de seguridad si Finlandia y Suecia las exigían. El 17 de mayo, el Ministerio de Defensa del Reino declaró que los candidatos «pueden esperar la protección de los Países Bajos», pero no se firmó ningún acuerdo por escrito. El 16 de mayo, los primeros ministros de Noruega, Dinamarca e Islandia emitieron una declaración conjunta, en la que también se comprometían a ayudar a Finlandia y Suecia con «todos los medios necesarios» mientras se estudiaba la solicitud, en caso de que estas últimas fueran víctimas de una agresión.
El apoyo militar declarado de varios Estados miembros de la OTAN supone una fuerte contribución política en apoyo de la adhesión de Finlandia y Suecia a la OTAN y tiene un fuerte efecto propagandístico sobre otros miembros de la alianza, enviando el mensaje de que la aceptación es un hecho. Sin embargo, el carácter jurídicamente no vinculante de las declaraciones y manifestaciones deja muchas ambigüedades e incertidumbres en el ámbito militar y técnico.
Pero este tipo de oscuridad podría utilizarse como elemento disuasorio contra cualquier agresión externa contra los países candidatos. Las medidas concretas de defensa, las posibles transferencias de armas, los intercambios de información, los contactos entre mandos militares y los planes de presencia militar extranjera bajo la apariencia de ejercicios se desarrollarán sin mucha publicidad en los medios de comunicación para evitar graves filtraciones de información sobre la realidad y la cohesión de la alianza.
Voces contra
Además del compromiso casi universal y el apoyo declarado de los países de la OTAN a los dos «candidatos nórdicos», los dirigentes de dos Estados -Croacia y Turquía- han amenazado con bloquear la novena oleada de expansión del bloque. Sin embargo, los motivos de descontento no eran quejas sobre el cumplimiento de las normas de la OTAN por parte de Helsinki y Estocolmo.
Ya en abril, el Presidente croata Zoran Milanovic pidió que se bloqueara la adhesión de Finlandia y Suecia hasta que se resolviera la cuestión de la reforma de la ley electoral en Bosnia y Herzegovina, país vecino de Croacia. Zagreb reclama una mayor representación de los croatas en la Federación de Bosnia-Herzegovina (la parte croata-musulmana de Bosnia-Herzegovina, donde los croatas representan algo más de 1/5 de la población). El presidente especificó que vetaría la invitación de los países a la cumbre de la alianza.
Sin embargo, el primer ministro Andrej Plenković, que también es el líder del partido gobernante Unión Democrática Croata, no está de acuerdo con el jefe de Estado croata. El presidente admitió después que la situación no era tanto un reproche a los escandinavos como la única palanca para resolver sus propios problemas y los de los croatas en el extranjero (afirmando que el país perdería «plata familiar» con la ratificación del protocolo de adhesión), que los protocolos de aceptación serían aprobados por el Parlamento, no por él personalmente, y que no confiaba en su capacidad para convencer al embajador de Croacia en la OTAN si la decisión se tomaba en el Consejo del Atlántico Norte a nivel de embajadores (el Ministerio de Asuntos Exteriores croata ha dado instrucciones al diplomático para que apoye las solicitudes).
El jefe de Estado expresó su compromiso con los intereses nacionales de la siguiente manera «Los croatas de Bosnia y Herzegovina son más importantes para mí que toda la frontera ruso-finlandesa». El veto del presidente en la cumbre de la OTAN sigue siendo hasta ahora la única forma efectiva de bloquear el proceso de adhesión finlandés-sueco.
Turquía se ha opuesto más radicalmente a la ampliación de la OTAN. El presidente Recep Erdogan acusó a Finlandia y Suecia de carecer de una posición clara sobre los kurdos. Ankara les acusa de apoyar al Partido de los Trabajadores del Kurdistán (PKK) y a las milicias kurdas de Siria e Irak, que las autoridades turcas consideran terroristas.
Además, los países candidatos impusieron sanciones a los suministros de defensa a Turquía tras el inicio de la operación militar contra los kurdos en Siria en 2019. Al mismo tiempo, tras días de extrema oposición a aceptar nuevos miembros, el líder turco se mostró dispuesto a discutir la cuestión con Finlandia y Suecia, siempre que los países «demuestren su solidaridad con Turquía en el ámbito de la seguridad» y levanten las sanciones.
Además, Bloomberg informó el 17 de mayo, citando fuentes no identificadas, que Turquía quiere volver al programa de aviones avanzados F-35, cuya participación le fue prohibida tras comprar a Rusia sistemas de defensa antimisiles S-400, así como comprar varias docenas de F-16 y actualizar su actual flota de cazas. La publicación turca Sabah publicó el 18 de mayo requisitos más detallados.
Ankara tiene previsto entregar a los países candidatos un manifiesto con diez exigencias, entre ellas reconocer al PKK como organización terrorista, negarse a admitir a miembros del PKK en los parlamentos, dejar de apoyar a las milicias kurdas, extraditar a los miembros de lo que Ankara considera organizaciones terroristas y bloquear sus cuentas.
El ministro de Asuntos Exteriores turco, Mevlüt Çavuşoğlu, también amenazó con que estas demandas no eran una cuestión de negociación política, y que los candidatos tendrían que satisfacer las preocupaciones de Ankara en materia de seguridad. Cabe recordar que el lobby kurdo en Suecia es realmente influyente: la llegada al poder en 2021 de la líder socialdemócrata Magdalena Andersson fue posible con el voto decisivo de una diputada kurda sin partido, Amina Kakabave, que aceptó apoyar a cambio de un compromiso de profundizar en la cooperación con el partido kurdo de Syriza, la Unión Democrática.
La euforia inicial de los dirigentes de la OTAN y de algunos de sus miembros por la posible ampliación del bloque a Finlandia y Suecia está siendo sustituida gradualmente por el reconocimiento de que la adopción de los dos países «de la noche a la mañana» y los planes napoleónicos de completar el procedimiento en pocas semanas, casi para la cumbre de Madrid de finales de junio, eran más bien un sincero delirio. Sin embargo, no se puede afirmar que los obstáculos croatas y turcos sean insuperables.
El caso croata está plagado de contradicciones en los más altos niveles de gobierno, donde el opositor a la ampliación está efectivamente solo y no tiene ninguna garantía al 100% de que sus políticas se apliquen (como él mismo admite abiertamente).
La posición turca es ya mucho más fuerte debido a la unanimidad en el seno del gobierno y del partido en el poder, así como a la innegable tenacidad de sus dirigentes, pero la negativa categórica de Recep Erdogan a aceptar a los nuevos miembros e incluso a entablar cualquier diálogo con ellos se fue suavizando con el inicio de las negociaciones con Helsinki y Estocolmo, así como declaraciones de estar dispuestos a aceptarlos, pero bajo una serie de condiciones (y el portavoz presidencial Ibrahim Kalın declaró que el país no cerraba sus puertas a Finlandia y Suecia, sino que «quiere detener las actividades de los terroristas»). Al mismo tiempo, la gama bastante amplia y diversa de las demandas de Ankara, tal y como han publicado los medios de comunicación, puede sugerir que no se trata del último cambio en la retórica de Recep Erdogan.
Dado que ni Ankara ni Zagreb se han quejado específicamente de la conformidad de los modelos militares y políticos de Finlandia y Suecia con los criterios de la OTAN, posteriormente veremos más problemas y contradicciones internas o regionales.
En particular, Turquía tiene varias otras quejas válidas contra sus aliados, como la financiación de los refugiados sirios, el descontento de Erdoğan con la actitud del presidente estadounidense Joe Biden hacia él (el líder turco lamentó recientemente que el actual jefe de la Casa Blanca no mantuviera el nivel de contacto que tuvo con las administraciones de Barack Obama y Donald Trump), la decepción por el levantamiento de las sanciones de Washington a los territorios sirios, Bashar al-Assad (que también incluye regiones kurdas), las tensiones actuales en las relaciones greco-turcas y las disputas territoriales en el Mar Egeo, las críticas de algunos funcionarios turcos a la reticencia de la Alianza del Atlántico Norte a promover un alto el fuego en Ucrania, ya que lleva a la supresión del foro de negociación ruso-ucraniano en Estambul.
Suecia y Finlandia tampoco podrán satisfacer plenamente las exigencias de Turquía: los países candidatos albergan a más de 100.000 kurdos, y algunos de los acusados por Ankara son ciudadanos de esos países.
Aparte de los partidos de izquierda en el poder en Helsinki y Estocolmo (el PKK también pertenece a este espectro), la política exterior escandinava se centra en los derechos humanos y la igualdad, lo que contrasta en parte con la agenda de los círculos gobernantes turcos. Además, no se ha olvidado el conflicto de 2020, cuando el ministro de Asuntos Exteriores turco reaccionó airadamente en una rueda de prensa conjunta a las declaraciones de la ministra de Asuntos Exteriores sueca, Ann Linde, exigiendo la retirada de las tropas turcas del noreste de Siria.
En el caso de Turquía, en lugar de conseguir objetivos políticos concretos, podría darse un proceso de negociación entre bastidores en el que participen los principales actores de la OTAN, con diversas súplicas al dirigente turco y la negociación de diversas posturas, incluso las no relacionadas con la ampliación de la Alianza. El ejemplo de finales de 2019, cuando Ankara exigió igualmente a la Alianza que reconociera a varias organizaciones como terroristas a cambio de desbloquear los planes de la OTAN para proteger a los países bálticos y a Polonia, pero luego dio luz verde sin ningún tipo de reconocimiento, demuestra que existe una posible oportunidad para enfriar el fervor de la administración turca.
Turquía utilizará el chantaje durante el procedimiento de ampliación de la OTAN para promover sus intereses nacionales, tratando de maximizar el precio para satisfacer sus demandas en un momento en el que el «Occidente colectivo» necesita urgentemente consolidar el mayor número posible de países contra Rusia. Washington tiene por delante un serio maratón diplomático y una serie de negociaciones entre bastidores, ya que queda poco más de un mes para la cumbre de la OTAN en Madrid, en la que, según el plan inicial, los dirigentes de la alianza pretenden invitar formalmente a Finlandia y Suecia al bloque militar (lo que requiere el acuerdo de todos los miembros).
Sin embargo, este maratón puede empezar a un ritmo tranquilo y el cumplimiento puede ser parcial, ya que el hecho de la invitación no significa la adhesión definitiva, sino el inicio del proceso de ratificación de los protocolos de adhesión por parte de los 30 países de la OTAN, donde todavía habrá margen de maniobra, regateo político y posiblemente se saquen nuevos esqueletos del armario de la OTAN.
Estados Unidos tiene por delante un curso de intensa diplomacia, ya que, comparando las últimas oleadas de ampliación, hay una suma muy grande en juego: la ampliación de la frontera de la Alianza con Rusia en 1.340 km (actualmente es de 1.215 km), la transformación real del Mar Báltico en un lago interno de la OTAN, y la adhesión a la Alianza de países con sus propias industrias militares y fuerzas armadas cualificadas construidas y equipadas según los estándares de la OTAN.
Con la presentación de las solicitudes oficiales, ha comenzado una etapa irreversible en el rediseño del paisaje político-militar del norte de Europa, ya que la respuesta de Rusia también parece inevitable. Moscú lleva años advirtiendo de la adopción de medidas militares y técnicas en caso de que cambie el equilibrio de poder en la región, pero las medidas adoptadas el 18 de mayo son prácticamente irreversibles, al igual que el aumento general de la actividad militar en las regiones de Barents y Euroártica.
La cuestión hasta ahora abierta sobre la naturaleza del futuro modelo de adhesión de Finlandia y Suecia podría suavizar la situación: al haber recibido las garantías que otorga el Artículo 5, podrían mantener el rumbo de una cooperación bilateral mutuamente beneficiosa con Moscú, a diferencia de los fanáticos de la OTAN, Polonia y los países bálticos. El ejemplo de las relaciones no conflictivas entre Rusia y Noruega da pie a pensar que la ampliación de la OTAN seguirá siendo un hecho desagradable de la historia, pero no será el veredicto final para el diálogo con los vecinos.
*Sergey Andreev, editor de TASS-DOICE, experto en RIAC.
Artículo publicado en RIAC.
Foto de portada:Joe Biden junto a la primera ministra de Suecia, Magdalena Andersson, y al presidente de Finlandia, Sauli Niinisto (REUTERS/Evelyn Hockstein)
