Varios incidentes ponen de relieve los desafíos que enfrenta la Comisión de la Unión Africana (UA) a medida que se ponen en funcionamiento sus estructuras recientemente reformadas. Estas dificultades ponen a prueba la capacidad de la UA para mantenerse al día con la naturaleza cambiante de la seguridad y la gobernanza en África.
El primero es el respaldo del Consejo de Paz y Seguridad (PSC) a lo que se denominó un cambio inconstitucional de gobierno en Chad tras la muerte de su ex presidente Idriss Déby. Argumentando que las amenazas a la seguridad de Chad requerían una respuesta especial, el PSC se abstuvo de suspender al país de la UA. Si bien la decisión del PSC vino con varias condiciones para el gobernante Consejo Militar de Transición, aún no está claro qué garantías se proporcionaron a cambio de esta indulgencia.
El segundo incidente fue el reciente rechazo de las autoridades somalíes a la selección del ex presidente de Ghana, John Mahama, como Alto Representante de la UA en Somalia. El PSC solicitó este nombramiento por parte del presidente de la Comisión de la UA en junio. Un rechazo similar ocurrió en Chad con respecto al Alto Representante Ibrahima Fall, quien tuvo que ser reemplazado.
El tercer acontecimiento es la decisión del 23 de junio de los jefes de estado de África meridional de desplegar una misión de la Comunidad de Desarrollo de África Meridional (SADC) para apoyar la lucha de Mozambique contra los extremistas violentos en Cabo Delgado. Si bien la decisión de la SADC se basa en el escenario 6 de la Fuerza Africana de Reserva, será la primera fuerza de intervención enviada por una comunidad económica regional (REC) reconocida por la UA para combatir el extremismo violento. Mientras tanto, Ruanda ha enviado 1000 soldados a petición de Mozambique.
“Al desplegarse en Mozambique sin una decisión del PSC, el enfoque de la SADC hacia la subsidiariedad elude la UA”
Lo más sorprendente aquí es la flagrante ausencia de la UA. A pesar de su gravedad, el PSC nunca ha examinado la situación en Mozambique. El hecho de que la SADC desplegara una fuerza de este tipo sin obtener una decisión de la PSC muestra un enfoque de subsidiaridad que elude la UA. Históricamente, la SADC ha estado menos abierta a la «participación externa» en lo que considera asuntos internos del sur de África.
Estos tres incidentes muestran algunos de los problemas que enfrenta la UA para apoyar la paz y la seguridad. Una es la falta de coherencia en la aplicación de las normas y principios de la UA. Un segundo es la implementación desigual de las decisiones del PSC por parte de los estados miembros. Un tercer problema es la creciente renuencia de los estados miembros y las comunidades económicas regionales a aceptar la intervención externa en crisis internas, incluidas la de la UA. Sin una definición clara de subsidiariedad, a menudo se considera que las CER eluden la UA.
Estos desarrollos son particularmente relevantes ahora que la UA se prepara para celebrar su vigésimo aniversario en 2022. Algunos analistas se preguntan si esto refleja un consenso cada vez menor sobre los principios clave de la organización. Independientemente, es necesario plantearse la pregunta: ¿siguen todos los Estados miembros comprometidos con el enfoque de gestión de crisis y prevención de conflictos basado en normas de la UA?
Como se menciona en el Informe Kagame de 2017 sobre la reforma institucional de la UA y en varios comunicados del PSC, la mayoría de las crisis violentas, incluidos los levantamientos populares en el norte de África, se remontan a los déficits de gobernanza. Pero la UA no ha podido actuar de manera decisiva para abordar estos problemas por varias razones.
“La Comisión de la UA está luchando por aumentar su capacidad para abordar conflictos prolongados”
El primero es el tibio apoyo de los estados miembros del PSC para incorporar los valores democráticos. El segundo involucra la Arquitectura de Gobernanza Africana. Como plataforma de diálogo destinada a promover buenas prácticas de gobernanza, es difícil evaluar el historial del sistema más allá de la organización de diálogos de alto nivel.
Los países o personalidades individuales a menudo han defendido proyectos exitosos de la UA. Este fue el caso de las reformas institucionales de la UA, el acuerdo de la Zona de Libre Comercio Continental Africana, los esfuerzos antiterroristas e incluso la Nueva Alianza para el Desarrollo de África. Pero no ha habido un país dispuesto a defender la democracia, el buen gobierno y los derechos humanos.
La incoherente toma de decisiones de los miembros del PSC sobre cuestiones de gobierno ha erosionado la autoridad de la UA. Las crisis de gobernanza en países como Egipto (2013), Zimbabwe (2017), Sudán (2018), Argelia (2019), Chad (2021) y Mali (2021) muestran estas inconsistencias.
La Comisión de la UA está luchando por aumentar su capacidad para abordar conflictos prolongados. La única crisis en la que la UA es el actor principal es Somalia. Por eso es sorprendente que el nombramiento del enviado especial haya sido rechazado por la ausencia de una clara estrategia política de la UA.
El enfoque de la UA ha estado tradicionalmente en financiar operaciones de apoyo a la paz. En consecuencia, ha desarrollado una capacidad o voluntad limitada para la gestión civil de crisis, con la notable excepción de las misiones de observación electoral, cuyo impacto sigue siendo cuestionable. El Panel de Sabios se ha vuelto discreto y las Oficinas de Enlace de la UA siguen careciendo de recursos.
“La UA debe demostrar su relevancia para los estados miembros que parecen menos interesados en la construcción de la paz basada en normas.”
Paradójicamente, los estados miembros han visto históricamente a la Comisión de la UA como cara y derrochadora, a pesar de que tanto el Departamento de Paz y Seguridad como el Departamento de Asuntos Políticos funcionaban por debajo de sus capacidades establecidas.
Entonces, ¿qué valor agrega la UA para los estados miembros, las comunidades económicas regionales, la sociedad civil y los ciudadanos de hoy? A nivel mundial, los enfoques para abordar los problemas de seguridad han cambiado sustancialmente, al igual que el panorama político e institucional de África desde 2004. En ese año, el extremismo violento se limitó a unas pocas localidades y la mayoría de los países africanos estaban consolidando lo que entonces parecían ser instituciones democráticas.
Dieciséis años después, ¿no debería revisarse el enfoque de la UA para reflejar la gravedad de los desafíos de gobernabilidad y el aumento de insurgencias extremistas violentas? Sin embargo, es probable que cualquier revisión en las circunstancias actuales dé como resultado un marco más conservador, limitando aún más el espacio político y de políticas de la Comisión de la UA.
Y ese es precisamente el desafío al que se enfrenta el nuevo Departamento de Asuntos Políticos, Paz y Seguridad de la UA. Debe demostrar su relevancia y valor a los estados miembros que parecen menos interesados en la construcción de paz a largo plazo basada en normas promovida por el Acta Constitutiva de la UA y el protocolo que establece el PSC.
¿Puede la Comisión de la UA ser algo más que la suma de los estados miembros de la UA? ¿Cómo puede contribuir a una mejor gobernanza y prevención de conflictos con países que no son ni democráticos ni autocráticos?
Las organizaciones intergubernamentales que aspiran al estatus supranacional a menudo se enfrentan a la renuencia de los Estados miembros a ceder parte de su poder. El dilema para la Comisión de la UA es cómo proteger las normas y valores que ya no son del todo consensuales entre los estados miembros.
*Paul-Simon Handy, es Asesor Regional Senior, ISS Dakar y Félicité Djilo, es Analista Independiente de Paz y Seguridad
Artículo publicado en Daily Maverick y editado por el equipo de PIA Global
