¿Qué hay de nuevo?
Los ministros de Asuntos Exteriores de la República Democrática del Congo (RDC) y Ruanda firmaron un acuerdo de paz en la Casa Blanca el 27 de junio. El acuerdo busca frenar los combates que han causado miles de muertes y obligado a cientos de miles a abandonar sus hogares en el este de la RDC. Desde principios de año, los rebeldes del M23, respaldados por tropas ruandesas, han expulsado al ejército congoleño y a las autoridades estatales de gran parte de las provincias de Kivu del Norte y Kivu del Sur, apoderándose de amplias extensiones de territorio. El nuevo acuerdo exige a Ruanda y la RDC cesar las hostilidades, respetar la integridad territorial de cada uno y suspender el apoyo a grupos armados no estatales. El texto también menciona planes para el comercio de minerales congoleños, respaldados por una posible inversión estadounidense, como se analiza más adelante. El secretario de Estado estadounidense, Marco Rubio, anunció que las partes celebrarán una cumbre presidencial en los próximos meses, también en Washington. Un proceso paralelo de conversaciones directas entre Kinshasa y el M23 está en marcha en Doha, la capital de Qatar. El presidente de Estados Unidos, Donald Trump, que presidió la ceremonia de firma en la Casa Blanca, calificó el acuerdo como un “triunfo glorioso”, mientras que otros, entre ellos la Unión Africana (UA), la ONU, Rusia y Francia, también lo celebraron.
A pesar del optimismo en Washington y la perspectiva de una cumbre presidencial, será una ardua labor diplomática lograr que este acuerdo se mantenga. Acuerdos previos se han visto frustrados por dilaciones y disputas sobre la secuencia de pasos, y hay indicios de que esto podría volver a ocurrir. Una de esas señales es que los combates sobre el terreno continúan, a pesar del acuerdo. El M23, una insurgencia liderada por tutsis que recibe su nombre del fallido acuerdo de paz del 23 de marzo de 2009 entre su grupo rebelde predecesor y Kinshasa, ha declarado previamente que no está obligado por ningún acuerdo que Ruanda pueda alcanzar con la RDC, a pesar de contar con el respaldo de Kigali. Si bien la expansión del M23 a nuevos territorios se ha ralentizado desde marzo, en medio de esfuerzos de mediación, los rebeldes aún mantienen hostilidades con una coalición de grupos armados, mayoritariamente pro-Kinshasa, que en conjunto se conoce como Wazalendo (patriota en suajili). Con la tinta apenas seca en Washington, el M23 aceleró su avance hacia Uvira, la última ciudad importante de Kivu del Sur que permanece bajo control gubernamental. Las tropas ruandesas, que sumaban alrededor de 6.000 efectivos en la República Democrática del Congo a principios de año y que poseen armamento de alta tecnología vital para las conquistas rebeldes, siguen brindando un apoyo crucial al M23.
Mientras tanto, el ejército congoleño intenta reagruparse, mientras el Ministerio de Defensa adquiere nuevo material, incluyendo drones de ataque. Los soldados de Kinshasa se enfrentan a combatientes rebeldes en los límites de las zonas controladas por el M23. El 1 de julio, tres días después de la tregua, el ejército congoleño derribó un avión cuando se aproximaba a la pista de aterrizaje de Kiziba, en Kivu del Sur, que está en manos de los rebeldes. El M23 respondió con enojo, afirmando que el avión transportaba ayuda humanitaria. Sin embargo, las fuerzas gubernamentales no han intentado lanzar una contraofensiva para retomar las posiciones tomadas por el M23.
¿Por qué hay guerra en el este de la República Democrática del Congo?
La iniciativa estadounidense-qatarí de mediar entre Ruanda y la República Democrática del Congo surgió después de tres años y medio de guerra, que a su vez siguió a tres décadas de combates intermitentes en la región . El conflicto comenzó en la década de 1990 cuando los refugiados de Ruanda, con varios perpetradores del genocidio contra los tutsis ruandeses escondidos entre ellos, fluyeron hacia el este de la República Democrática del Congo en 1994. Ruanda envió tropas para rastrear a estos perpetradores, que más tarde se unieron en el Frente de Liberación Democrática de Ruanda (FDLR, por el acrónimo en francés). Otros países se involucraron, especialmente Uganda, y el saqueo de los ricos recursos minerales y agrícolas de la República Democrática del Congo se convirtió en un factor clave de la intervención externa. En medio del caos, proliferaron los grupos armados no estatales, creando una melé de milicias depredadoras. Estos llegaron a incluir al M23, que tomó Goma, la ciudad más grande de Kivu del Norte, brevemente en 2012 antes de ser obligado a regresar a campos de refugiados en Ruanda y Uganda el año siguiente. Un acuerdo de paz de 2013 entre la República Democrática del Congo y el M23 puso fin formal a las hostilidades entre ambas partes.
Sin embargo, en noviembre de 2021, el M23 resurgió tras ocho años de inactividad y comenzó a apoderarse de zonas cada vez más extensas y densamente pobladas del este de la República Democrática del Congo. La evidencia de expertos de la ONU y fuentes de Crisis Group sugiere que Ruanda ha respaldado al grupo desde finales de 2021. Las razones son múltiples, pero el principal detonante de la intervención de Ruanda parece remontarse a 2021, cuando el gobierno congoleño invitó a Uganda y Burundi, rivales regionales de Ruanda , a desplegar tropas en sus provincias orientales de Kivu. Kinshasa esperaba que los vecinos de la República Democrática del Congo la ayudaran a sofocar a las Fuerzas Democráticas Aliadas, un grupo islamista ugandés que ha causado estragos en partes del este del Congo. Las autoridades de la República Democrática del Congo también alentaron a Uganda a extender sus redes comerciales en la región .
Ruanda, que busca acceder a la riqueza mineral que se encuentra en zonas adyacentes de la República Democrática del Congo y mantiene intermediarios para sofocar cualquier amenaza a su régimen, casi con toda seguridad reactivó el M23 para contrarrestar la expansión de estos competidores en lo que consideraba su territorio. Al principio, la retórica del M23 se centró en la difícil situación de los tutsis congoleños, generalmente ignorados por Kinshasa. Pero a finales de 2023, su nueva rama política, la Alianza del Río Congo (AFC), afirmó estar luchando para derrocar al gobierno de Kinshasa, lo que agravó el conflicto.
¿Cómo ganaron impulso los esfuerzos de mediación?
La actual iniciativa diplomática fue precedida por un esfuerzo angoleño que comenzó en 2022. En ese momento, Luanda comenzó a albergar las conversaciones entre la República Democrática del Congo y Ruanda, bajo el mandato de la UA (sin la participación del M23). Estas no lograron detener las hostilidades, sobre todo porque los rebeldes y sus partidarios ruandeses tenían un buen desempeño en el campo de batalla y veían poca necesidad de hacer concesiones. Las conversaciones bajo los auspicios de Angola se vieron aún más enturbiadas por disputas sobre la agenda y el orden del día. Kinshasa exigió que las tropas ruandesas abandonaran el territorio congoleño sin condiciones. Kigali objetó, señalando la colaboración de Kinshasa con grupos armados hostiles con base en la República Democrática del Congo, en particular las FDLR. El antagonismo personal entre el presidente de la República Democrática del Congo, Félix Tshisekedi, y el presidente de Ruanda, Paul Kagame, no ayudó en absoluto. Tampoco lo hicieron los cáusticos comentarios intercambiados por otros funcionarios congoleños y ruandeses en redes sociales.
Durante un tiempo, la diplomacia pareció estancada, pero surgió una nueva vía tras la intensificación de los combates a principios de 2025, que culminó con la toma de Goma por parte del M23 el 27 de enero. Qatar, que ejerce una considerable influencia sobre ambas partes gracias a sus inversiones en la región (en particular, en el nuevo aeropuerto internacional de Kigali), invitó a los presidentes Tshisekedi y Kagame a reunirse en Doha en marzo. Logró que los presidentes congoleño y ruandés firmaran un acuerdo de principio para el cese de las hostilidades. En estrecha consulta con Doha, la administración Trump se unió a estos esfuerzos, trabajando para concretar el acuerdo de marzo. Massad Boulos, enviado especial de Trump a África, viajó a la región de los Grandes Lagos poco después de su nombramiento en abril. Las conversaciones continuaron en Washington en el período previo al acuerdo del 27 de junio.
Aunque la administración ha mostrado escaso interés en el continente (muchos puestos de alto nivel en la oficina de África del Departamento de Estado siguen vacantes), la región de los Grandes Lagos parece haber captado su atención. Sin duda, los diplomáticos vieron una oportunidad para presentar a Estados Unidos como el cierre de un acuerdo que podría considerarse una “victoria” para el presidente Trump, quien se presenta como un pacificador. Además, Washington sigue codiciando el acceso a las vastas reservas minerales del subsuelo congoleño. El acuerdo del 27 de junio incluye una breve cláusula que insta a Ruanda y la República Democrática del Congo a cooperar en el comercio de minerales, “en colaboración, según corresponda, con el gobierno y los inversores estadounidenses”. La idea, según mediadores contactados por Crisis Group, es fomentar el comercio lícito del que todos puedan beneficiarse, incluida Ruanda.
Aunque el acuerdo de Washington mencionó los intereses comerciales de forma discreta (en comparación con la Declaración de Principios preparatoria , donde fueron más prominentes), su mención en un acuerdo de paz ha sido controvertida en la RDC. Los congoleños son particularmente sensibles a cualquier posibilidad de que la riqueza mineral del país sea extraída fuera de su control. Les indigna que, durante varios años, el M23 haya estado enviando cargamentos de minerales a través de Ruanda a cadenas de procesamiento internacionales sin autorización legal y sin ningún beneficio para el tesoro congoleño.
¿Cómo avanzan las negociaciones entre el M23 y la República Democrática del Congo en Doha?
Tras iniciar la actual ronda de diplomacia de los Grandes Lagos, Qatar centró su atención en las negociaciones entre el M23 y Kinshasa, las primeras conversaciones directas de este tipo desde 2022. El progreso ha sido lento, ya que las partes han discrepado sobre cuestiones de procedimiento y el M23 se ha quejado de que la delegación congoleña no está facultada para tomar decisiones importantes. Esta lentitud no sorprende, ya que las autoridades de Kinshasa se muestran reacias a negociar los términos con lo que consideran un representante de Ruanda, que, a través de su filial de la AFC, ha adoptado un programa de cambio de régimen. Sin embargo, las conversaciones continúan, y podrían verse favorecidas por el acuerdo alcanzado en Washington, dado que Kigali probablemente tendrá que dar luz verde a cualquier concesión significativa que hagan los delegados del M23.
¿Cómo han reaccionado las partes en conflicto?
En general, los negociadores ruandeses están más satisfechos con el acuerdo que sus homólogos congoleños, aunque Kigali no se apresura a ponerlo en práctica. En respuesta a la firma, el ministro de Asuntos Exteriores, Olivier Nduhungirehe, celebró el acuerdo y declaró que la primera prioridad debería ser la “neutralización” de las FDLR (es decir, matar o capturar a sus cuadros). Solo entonces, dijo, Ruanda levantaría sus propias “medidas defensivas” en la RDC, un eufemismo ruandés para el despliegue de tropas en apoyo del M23, que se refleja en el lenguaje del acuerdo. Las autoridades congoleñas y muchos observadores consideran esta exigencia un pretexto, ya que el M23 y las tropas ruandesas han extendido su campaña mucho más allá de las zonas de influencia de las FDLR. La condición tampoco tiene en cuenta que el M23 controla ahora muchas de las zonas donde las FDLR están activas, lo que dificulta que Kinshasa siquiera intente expulsar a las FDLR a menos que las unidades del M23 se retiren primero. Los observadores de los Grandes Lagos consideran esta situación una táctica dilatoria y sugieren que Kigali está decidido a prolongar su despliegue militar lo máximo posible. Fuentes con conocimiento de las negociaciones informaron a Crisis Group que los mediadores estadounidenses presionaron con fuerza para la retirada total de las tropas ruandesas antes de firmar el acuerdo del 27 de junio, pero cedieron ante la tenaz resistencia de Kigali. Un informe de la ONU, que se publicará próximamente, indica que Ruanda ha reducido la guarnición desde que la reforzó en enero, pero subraya que se mantiene fuerte.
En la República Democrática del Congo, las reacciones al acuerdo son diversas. Algunos funcionarios gubernamentales lo han acogido con satisfacción, incluido el presidente Tshisekedi en su discurso del día de la independencia el 30 de junio, y también lo han hecho varias figuras de la oposición. Pero otras reacciones han sido más críticas . Junto con la inquietud sobre el lugar de los minerales en un acuerdo de paz, las objeciones se centran en tres puntos clave. El hecho de que no se ordene la retirada inmediata de las tropas ruandesas escuece, en particular a la luz de la gran atención que se presta a que Kinshasa tome medidas contra las FDLR, lo que los funcionarios de la República Democrática del Congo consideran un pretexto para la demora. (Por el contrario, la Resolución 2773 del Consejo de Seguridad de la ONU, adoptada el 21 de febrero, hace explícito el llamamiento a la retirada de Ruanda). Los críticos del acuerdo también argumentan que el acuerdo debería detallar las consecuencias que enfrentaría Kigali si no las cumple, sugiriendo que, en ausencia de ellas, hay muy poco para mantener unido el acuerdo.
Finalmente, en lo que respecta a los rebeldes, el M23 y su brazo político, la AFC, se muestran dispersos. Algunos funcionarios rebeldes han declarado no tener interés en un acuerdo firmado entre dos estados y que solo están sujetos a lo que pueda surgir de sus propias negociaciones con el gobierno congoleño en Doha. Si bien algunos de sus cuadros, incluido el alcalde designado de Goma, han declarado que el acuerdo no afecta a la AFC/M23, otros se han mostrado menos desdeñosos, como el líder de la AFC, Corneille Nangaa, quien describió el acuerdo como «un paso, aunque limitado, pero útil».
¿Qué sigue después de la firma en Washington?
Si bien el acuerdo de Washington es bienvenido, y un apretón de manos presidencial (si se concreta) podría impulsarlo, no está claro hacia dónde se dirigirán los esfuerzos de mediación a partir de entonces. El acuerdo prevé un comité de supervisión integrado por las partes, EE. UU., Qatar y un mediador de la UA. Es probable que EE. UU. se involucre más en este asunto que en otros asuntos africanos, dado su interés en minerales críticos, y su presión sobre las partes para que cumplan los términos del acuerdo será vital. Sin embargo, la mayoría de los diplomáticos y observadores prevén que la energía de Washington disminuya a medida que se complique el seguimiento; el propio Boulos considera el acuerdo de junio como un complemento a los esfuerzos africanos y parece esperar que la UA desempeñe un papel más importante en el futuro. Si bien Qatar espera impulsar un acuerdo entre el M23 y Kinshasa hasta su finalización, es poco probable que asuma también la carga de supervisar el acuerdo entre la República Democrática del Congo y Ruanda.
Por lo tanto, todas las miradas están puestas en el continente, y en particular en la Unión Africana. Diplomáticos africanos han indicado a Crisis Group que esperan recuperar un papel mucho más destacado a su debido tiempo. Reconocen la importancia de la mediación de las potencias africanas en los conflictos del continente. En marzo, la UA nombró al presidente Faure Gnassingbé de Togo como mediador principal, respaldado por un panel de cinco facilitadores (todos expresidentes), y la comisión de la UA se está preparando para desempeñar un papel más importante. Pero las tensiones entre las potencias africanas —algunas de las cuales apoyan a Kigali y otras a Kinshasa— dificultarán que el nuevo equipo de mediación hable con una sola voz en nombre de la región. La dificultad ya se ha hecho evidente en las reuniones a las que se han unido el mediador y los cinco facilitadores en relación con el esfuerzo de Doha/Washington.
¿Cómo se puede mantener el impulso?
El último esfuerzo de mediación entre Estados Unidos y Qatar es una iniciativa loable. Las conversaciones han ayudado a frenar los rápidos avances del M23, que en un momento dado parecían amenazar la estabilidad del gobierno de Kinshasa. Pero ahora viene lo difícil. Los actores externos que apoyan el proceso de paz tendrán que mantenerse al tanto para garantizar que las partes cumplan sus promesas, o se arriesgarán a que este último acuerdo se sume a la larga lista de acuerdos fallidos del pasado.
La mayor carga podría recaer sobre la UA. Si, como se supone ampliamente, asume la responsabilidad de la mediación, los funcionarios de la UA deberán realizar la labor diplomática necesaria para empoderar al mediador y a los cinco facilitadores de la UA para que trabajen eficazmente. Deberán encontrar maneras de superar las divisiones entre los Estados miembros de la UA, que hasta la fecha han estado presionando en direcciones opuestas. Angola, que ocupará la presidencia en 2025 y tiene experiencia en el proceso de mediación, podría estar bien posicionada para asumir esta tarea.
En segundo lugar, incluso si la transición a la mediación de la UA se desarrolla sin contratiempos, Washington y Doha seguirán teniendo una responsabilidad importante en el éxito del acuerdo. Estos países deberán supervisar su cumplimiento y utilizar su influencia para presionar a Kinshasa y Kigali para que cumplan con su parte del acuerdo. Deberían subrayar la urgencia de la retirada de Ruanda de la RDC y la necesidad de que Kinshasa dé señales claras sobre la desmovilización de los Wazalendo una vez que recuperen el control de los territorios afectados, que abarcan gran parte de las provincias de Kivu del Norte y Kivu del Sur. También deberían presionar a las partes para que eviten imponer nuevas condiciones improbables a la continuación de la cooperación. Un mecanismo de seguridad conjunto, descrito en el acuerdo del 27 de junio, aunque redactado de forma deliberadamente vaga, insta a las partes a establecer planes para lidiar con las FDLR respetando el derecho internacional humanitario. Este mecanismo podría proporcionar una plataforma para que las partes colaboren, y por lo tanto, Washington y Doha deberían presionar para su implementación.
En tercer lugar, los esfuerzos de Doha para negociar la paz entre el M23 y Kinshasa serán clave. El acuerdo de Washington servirá de poco sobre el terreno si la vía de Doha no avanza. La situación es sumamente compleja, ya que el M23 tiene la ventaja en el campo de batalla y se ha distanciado con frecuencia de los acuerdos diplomáticos, mientras que Kinshasa, comprensiblemente, se muestra reacia a dialogar con un grupo al que considera un intermediario. Aun así, hay margen para un acuerdo negociado si ambas partes se muestran lo suficientemente serias en su consecución.
Empecemos por la RDC. En las negociaciones con el M23, Kinshasa tiene líneas rojas clave: insiste en que la RDC recupere el control del territorio perdido y se niega a integrar unidades intactas del M23 en su ejército, ya de por sí faccioso. Estos puntos no negociables hacen aún más importante que el gobierno congoleño ceda en asuntos de menor importancia para Kinshasa, pero que podrían contribuir al éxito de las conversaciones. Por ejemplo, Kinshasa podría reiterar con firmeza el lugar de los tutsis en el Estado congoleño, el derecho al retorno de los refugiados tutsis congoleños y su determinación de cesar el discurso de odio dirigido contra esta comunidad. También debería declarar claramente que cumplirá el acuerdo del 27 de junio, en particular la exigencia de poner fin a la colaboración con las FDLR, reprimir a los oficiales congoleños que cooperen con el grupo y manifestar su disposición a colaborar con Ruanda para reducir la amenaza que representa esta insurgencia.
Si Ruanda recorta el apoyo al M23 y permite su retirada gradual de las zonas que ha conquistado recientemente, Kinshasa también tendrá que considerar el futuro de los comandantes de la rebelión, sin duda el problema más complejo. Aun así, podría haber una salida. El acuerdo del 27 de junio exige el desarme y la desmovilización de los grupos armados no estatales y la reintegración individual de los combatientes a las fuerzas nacionales de la RDC. Por lo tanto, una opción es que los altos mandos se exilien (como ocurrió en el pasado, cuando los líderes del movimiento se trasladaron a Ruanda y Uganda), mientras que los miembros de base del M23 se unen al ejército, aunque individualmente, no como parte de antiguas unidades rebeldes. Este acuerdo requeriría una supervisión minuciosa para garantizar que los exrebeldes no vuelvan a luchar contra el Estado en el futuro. Se necesitarán negociaciones arduas para convencer al M23 de que acepte la disolución de sus unidades, una medida a la que Kigali también podría oponerse. Pero a menos que las partes muestren flexibilidad en este punto, es difícil imaginar un fin sostenible de la guerra.
Los esfuerzos para exigir responsabilidades a los autores de los graves crímenes cometidos durante el conflicto también serán importantes para romper el ciclo de impunidad que ha alimentado el conflicto en la región, pero esta perspectiva parece lejana en la actualidad.
Finalmente, los mediadores regionales deberán incorporar a otros países de los Grandes Lagos. Como se describió anteriormente, la competencia entre los vecinos de la RDC por sus recursos fue un detonante clave de los combates de los últimos años. Estas potencias se han comprometido en el pasado a poner fin a los ciclos recurrentes de conflicto mediante una cooperación más estrecha, en particular en el “Marco de Paz, Seguridad y Cooperación para la RDC y la Región” de 2013, que marcó el fin del último conflicto entre la RDC y el M23. La prioridad debe ser que todos los países dejen de utilizar combatientes intermediarios para presionar a sus vecinos o con otros fines. Apoyar a estos grupos socava la confianza necesaria para avanzar en otros asuntos vitales como el comercio, el retorno de los refugiados y la desmovilización de los numerosos grupos armados que asolan la región.
*Richard Moncrieff, Director de Proyectos, Grandes Lagos (Consultoría)
Artículo publicado originalmente en Crisis Group
