Las sanciones son una de las características definitorias de la política exterior de la UE. En este artículo, las sanciones significan restricciones unilaterales impuestas a estados, organizaciones o individuos en la búsqueda de objetivos específicos de política exterior. Estos pueden incluir forzar al estado objetivo a cambiar su comportamiento, contenerlo o enviarle un mensaje de que una política o ciertas acciones son inaceptables [Giumelli 2016: 38–59]. Las sanciones abarcan restricciones financieras, comerciales, de visado y de otro tipo. Por regla general, se trata de restricciones unilaterales iniciadas sin la aprobación del Consejo de Seguridad de la ONU. Las sanciones son importantes para la UE por varias razones. Si bien la UE tiene capacidades militares y políticas limitadas, tiene un enorme poder económico. Las restricciones de la UE pueden causar daños a los estados o individuos objetivo, obligarlos a comportarse de una manera particular o castigarlos por acciones específicas. Las sanciones permiten a Bruselas compensar parcialmente el escaso poder militar y utilizar su potencial económico con fines políticos. Además, las sanciones pueden verse como un símbolo de unidad entre los estados miembros de la UE en expedientes internacionales clave.
Durante mucho tiempo, Estados Unidos ha seguido siendo el líder mundial en el ejercicio de las sanciones [Hufbauer et al 2009: 113-124]. Aun así, desde el Tratado de Maastricht, la UE se ha convertido en un notable iniciador de sanciones. Hasta ahora, la UE ha impuesto no menos de 26 regímenes de restricción basados en funciones y países [ 1 ]. En particular, la UE hace un uso activo de las sanciones contra Rusia.
Esto justifica una serie de preguntas de investigación. ¿Qué tan activa es la UE en sus políticas de sanciones en comparación con los EE. UU. Y otros iniciadores a la fecha? ¿Cuáles son las características específicas del mecanismo institucional de la UE en lo que respecta a la política de sanciones? ¿Qué países y áreas funcionales son los objetivos clave de las restricciones de la UE y cómo se distribuyen entre ellos las decisiones y acciones políticas de la UE para imponer sanciones?
En su trabajo reciente, Francesco Giumelli, un eminente estudioso de la política de sanciones de la UE, se refiere a estas preguntas como “qué, dónde, cuándo y por qué”: ¿qué medidas específicas toma la UE? en relación con qué estado o actor? ¿durante qué período y por qué motivo? En 2020, Giumelli et al compilaron la base de datos más sistematizada de sanciones de la UE [Giumelli et al 2020]. En cuanto a su estructura, es similar a los estudios anteriores sobre sanciones de la ONU [Biersteker et al, 2016], donde los casos y episodios son las unidades básicas de observación. Un caso tiene que ver con el número agregado de sanciones dirigidas a un estado en particular o relacionadas con un tema en particular. Un episodio generalmente significa una acción individual dentro de un caso. El equipo de Giumelli analizó 48 casos y 85 episodios de sanciones de la UE durante el período de 1989 a 2019. Descubrieron que el número de casos y episodios relacionados con la UE está creciendo constantemente, con este crecimiento acelerado desde 2010. El estudio realizado por Giumelli y su equipo merece crédito por definir los tipos de sanciones de la UE, incluidas las restricciones financieras, el bloqueo de activos, restricciones de visa, embargos comerciales, medidas diplomáticas, restricciones a la venta de armas y productos de doble propósito. También han desarrollado una tipología de los motivos de las sanciones: derechos humanos y democracia, influencia en conflictos en el exterior y dinámicas posconflicto, oposición a regímenes de no proliferación, antiterrorismo, etc. A diferencia de los estudios anteriores [como Portela 2010], los autores no se fijaron el objetivo de evaluar la eficacia de la política de sanciones de la UE.
El enfoque de Giumelli para estudiar la política de sanciones es un ejemplo de macroanálisis, lo que significa investigar las sanciones como un conjunto de casos. Un enfoque opuesto es un estudio en profundidad de casos individuales, como el estudio de la política de sanciones contra estados u objetivos individuales [ver, por ejemplo, Connolly 2018].
Este artículo ofrece un tercer enfoque. Al igual que Giumelli, estamos interesados en el conjunto de preguntas «qué, dónde, cuándo y por qué». Sin embargo, el enfoque analítico de Giumelli parece demasiado generalizado. Proporciona material valioso sobre los macroprocesos, al tiempo que pasa por alto lo que el micronivel tiene para ofrecer: la interacción cotidiana de los eventos de política de sanciones. El número de casos permite vislumbrar la estructura de esa interacción pero, al mirar los números, perdemos de vista el proceso político como un corpus de eventos. Al utilizar el segundo enfoque, obtenemos conocimientos sobre la estructura misma del proceso a través de un análisis en profundidad realizado utilizando métodos cualitativos. Tal método nos impide hacer generalizaciones cuantitativas y dificulta la sistematización y formalización de los hechos.
Nuestro enfoque consiste en el análisis cuantitativo de los acontecimientos cotidianos en el mundo de las sanciones. Respondiendo a las preguntas de “qué, dónde, cuándo y por qué”, pasamos al nivel micro de la política de sanciones, manteniendo la opción del procesamiento cuantitativo. Como tal, estamos intentando pasar a otro nivel de generalización, llenando el vacío en la investigación existente. Además, complementamos la respuesta a las preguntas de «qué, dónde, cuándo y por qué» con una comprensión de cómo funcionan las instituciones individuales de la UE. Finalmente, comparamos la política de sanciones de la UE con la de otros actores: Estados Unidos, Reino Unido y otros.
Diseño de la investigación
La Base de datos de eventos de sanciones (SED) diseñada por el Consejo de Asuntos Internacionales de Rusia sirvió como base empírica para nuestra investigación. Usamos un segmento de datos de doce meses (enero de 2020 a enero de 2021). Un evento de política de sanciones es la unidad de análisis. Un evento es una unidad más pequeña que un caso o un episodio, como lo estudió Giumelli. Tanto un caso como un episodio pueden comenzar con un evento específico; sin embargo, tanto un caso como un episodio también pueden incluir una gran cantidad de eventos. Por ejemplo, un caso de sanciones contra Rusia puede comenzar con un evento, como la decisión núm. 145 de 2014 adoptada por el Consejo de la Unión Europea sobre sanciones contra personas relacionadas con la situación en Ucrania. Posteriormente, se acumulan episodios adicionales dentro del caso. Por ejemplo, Las sanciones relacionadas con Ucrania contra Rusia han llegado a incluir sanciones sectoriales relacionadas con la situación en Donbass o sanciones relacionadas con el no reconocimiento de la adhesión de Crimea a Rusia. Giumelli se limitó a estudiar el episodio. Vamos más allá y analizamos los eventos que ocurren dentro de los casos y episodios. Por ejemplo, se pueden emprender diferentes acciones dentro de las sanciones relacionadas con Crimea, como actualizar la lista de personas afectadas por las sanciones, medidas de ejecución, sentencias judiciales sobre el levantamiento de sanciones, exenciones humanitarias, etc.
La información de cada uno de los eventos se deriva de fuentes abiertas para codificarse en una serie de variables.
La primera variable son los iniciadores del evento, incluidos estados nacionales individuales, grupos de estados y organizaciones internacionales.
La segunda variable es la institución gubernamental o el organismo dentro de una organización internacional que inicia el evento. Para los estados, enumeramos un ministerio, agencia, cuerpo legislativo o judicial. Para las organizaciones internacionales, enumeramos un organismo o una institución dentro de dicha organización.
La tercera variable es el objetivo del evento. Aquí, determinamos el estado objetivo del evento. También enumeramos un estado en los casos en que se imponen sanciones a personas físicas y jurídicas sobre la base de regulaciones y reglas que reflejan la política del iniciador hacia este estado. Sin embargo, en lugar de un estado, podemos indicar un problema funcional, ya sean derechos humanos, seguridad cibernética o terrorismo. Las acciones destinadas a cambiar el mecanismo de sanciones como tales se codifican como «todas las sanciones». Si se combinan varios objetivos, se enumeran como varias variables.
Las variables cuarta, quinta y sexta son, respectivamente, el número de personas físicas, jurídicas, embarcaciones y aeronaves afectadas por las sanciones.
La séptima variable tiene que ver con la causa inmediata del evento. Constituye una cuestión abierta y abarca una amplia gama de categorías, incluido el estado de las relaciones bilaterales, conflictos armados, violaciones de derechos humanos o acciones más específicas del sector, como abusos electorales, arrestos de figuras públicas importantes, pruebas de armas, etc.
La octava variable da cuenta del tipo de acciones por parte de los iniciadores. Cuando se imponen nuevas sanciones, su tipo se refleja en la base de datos (bloqueo de activos, restricciones de visado, sanciones sectoriales, etc.). Sin embargo, puede haber otras acciones que mencionar, como la amenaza de imponer sanciones, la flexibilización o el levantamiento de las sanciones. Si se combinan varias medidas, se reflejan como varias variables.
La novena variable refleja la naturaleza de las acciones tomadas. Está codificado en el rango de 1 a -1, donde 1 significa acciones positivas (levantamiento o flexibilización de sanciones, exenciones humanitarias, licencias generales y especiales, etc.), mientras que -1 significa acciones negativas (imposición de sanciones, endurecimiento de las sanciones existentes, etc.) medidas para hacer cumplir los regímenes de sanciones, incluidas sanciones, procesos penales, episodios individuales de investigación de violaciones de sanciones, etc.). Finalmente, 0 significa eventos neutrales: declaraciones, amenazas, resoluciones, proyectos de decisión; todo lo que implique declaraciones pero no acciones vinculantes específicas que estén consagradas en la legislación o que hagan cumplir la legislación de sanciones ya vigente.
Las variables décima y undécima reflejan la fuente de información y la fecha del evento. La mayoría de las variables tienen una escala nominal o una escala de razón. Aunque estas variables no se pueden ordenar, nos permiten identificar las características típicas de los eventos y evaluar sus distribuciones atributivas.
Como primer paso, comparamos el número de eventos conectados con diferentes iniciadores para identificar los indicadores de la UE, sus estados miembros y sus socios. Luego, pasamos a identificar un grupo de eventos relacionados únicamente con el «clúster europeo». Revisamos las acciones de las instituciones de la UE individuales y analizamos los principales objetivos de las sanciones de la UE, así como las acciones de los estados miembros, las razones para imponer sanciones, los medios de aplicación y la proporción de medidas positivas, negativas y neutrales.
Eventos de sanciones: estadísticas globales
A lo largo del 5 de enero de 2020 y el 10 de enero de 2021, los registros de la SED contienen 848 eventos de sanciones. Estados Unidos es el iniciador más activo, con 499 unidades de 848, lo que representa el 52,94 por ciento. La UE representa 108 eventos (12,73 por ciento). También debemos mencionar los 40 eventos iniciados por estados individuales de la UE, así como unos 36 eventos de socios de la UE (Georgia, Moldavia, Albania, etc.) que se unieron a los regímenes de sanciones de la UE. En total, hay 184 eventos que llevan la etiqueta de «clúster europeo», o el 21,69% del número total de unidades de observación. El Reino Unido es un iniciador de sanciones notable, con 61 eventos que se traducen en un 7,19 por ciento. Tras el Brexit, el Reino Unido ha estado aplicando una política de sanciones independiente. El indicador relativamente alto del Reino Unido se deriva de una gran cantidad de eventos relacionados con la adaptación de los regímenes de sanciones a la legislación nacional. En comparación, Rusia inició solo 16 eventos (1,8 por ciento), mientras que China inició 12 (1,4 por ciento). Suiza y Canadá representan 8 eventos cada uno (0,94 por ciento, respectivamente). Noruega representa 1 evento. Es importante señalar que la ONU inició 58 eventos (6,83 por ciento) solamente.
Desde una perspectiva global, tres estados son los «principales» objetivos de las sanciones. Estos son Irán (116 eventos), China (94) y Rusia (90). Otros objetivos incluyen Venezuela (44), Siria (35), Bielorrusia (33), Corea del Norte (33), Cuba (23), Nicaragua (18), Libia (18), Turquía (17) y Estados Unidos (12). En cuanto a las cuestiones funcionales, hay que mencionar la lucha contra el terrorismo (62), los derechos humanos (34), la no proliferación (18), la lucha contra el narcotráfico (14). 513 eventos (60,49%) son negativos, otros 205 (24,17%) son neutrales, mientras que solo 107 (12,61%) están marcados como positivos. Los 23 eventos restantes describen acciones de personas jurídicas individuales afectadas por sanciones. Durante el período considerado, los hechos de sanciones afectaron a 1.278 personas físicas, 1.063 personas jurídicas y 188 embarcaciones y aeronaves marítimas.
El «Occidente colectivo» es el iniciador más activo de sanciones, contabilizando 711 eventos de 848. Aunque EE. UU. Sigue siendo el principal iniciador, también es notable el papel de la UE, sus estados miembros individuales y socios que se unen a los regímenes de sanciones de la UE.
Características específicas de la política de sanciones de la UE
Antes de analizar las estadísticas de las sanciones de la UE, debemos hacer algunas observaciones sobre las características específicas de las políticas de restricciones de la UE. Una característica fundamental es que las decisiones sobre sanciones se adoptan colectivamente, por el Consejo de la Unión Europea, previa presentación del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad [ 2 ]. Las sanciones se encuentran entre los instrumentos de la Política Exterior y de Seguridad Común. El artículo 31 del Tratado de la UE estipula que las decisiones en este ámbito las toman los miembros del Consejo de la Unión Europea por unanimidad [3]. La implementación de una decisión se refleja en los reglamentos del Consejo de la Unión Europea. Por tanto, las decisiones sobre sanciones se establecen en dos documentos: decisiones del Consejo y reglamentos del Consejo del Consejo de la Unión Europea.
La segunda característica es que la UE impone sanciones selectivas. La UE prefiere restricciones específicas contra personas y organizaciones a medidas contra un país. Tales sanciones se han generalizado particularmente después del final de la Guerra Fría [Dresner, 2015], mientras que anteriormente el tipo de sanciones más popular tenía que ver con embargos comerciales y económicos impuestos a países individuales. Las sanciones selectivas se generalizaron porque el caso de Irak de 1991 demostró los costos humanitarios de los embargos a gran escala. Además, las sanciones selectivas permitieron castigar, al menos teóricamente, solo a los directamente responsables en lugar de a toda una nación. Estados Unidos se convirtió en el iniciador insignia de tales sanciones. Los instrumentos en sí mismos presuponían principalmente congelar activos financieros y prohibir transacciones con personas afectadas por sanciones. El surgimiento de la política de sanciones de la UE coincidió en gran medida con la tendencia a imponer sanciones selectivas. Los objetivos declarados de imponer restricciones también hicieron de las sanciones selectivas un instrumento conveniente para Bruselas. Estos objetivos incluían la protección de los derechos humanos, la democracia, el estado de derecho y el buen gobierno.Los Principios Básicos sobre el Uso de Medidas Restrictivas (Sanciones) emitidos en 2004 han llegado a indicar específicamente que las sanciones selectivas, como restricciones de visado, congelamiento de activos (sanciones de bloqueo) y prohibiciones de venta de armas son preferibles [ 4 ]. La aplicación de tales medidas se detalla en la Actualización de las Directrices sobre Sanciones de 2018 [ 5 ].
Las personas afectadas por sanciones selectivas suelen figurar en adiciones a las decisiones y reglamentos del Consejo de la Unión Europea. Al mismo tiempo, las sanciones selectivas están vinculadas a la política de la UE sobre países o cuestiones específicas. No deben interpretarse únicamente como sanciones contra personas u organizaciones o como sanciones contra un «régimen» en lugar de «personas». Las sanciones selectivas se imponen con frecuencia en relación con las políticas internas o externas de un estado específico. Bloquear las sanciones contra los principales empresarios o empresas puede ser perjudicial para el país en su conjunto, especialmente si se trata de empresas troncales. La UE ha introducido la práctica de sanciones sectoriales que pueden tener consecuencias dolorosas para toda la economía [véase, por ejemplo, Frits et al, 2017].
La tercera característica consiste en la capacidad de impugnar sanciones específicas en los tribunales de la UE y la práctica bastante extensa de hacerlo. Un tribunal de la UE puede impugnar una decisión del Consejo de la Unión Europea de incluir a una persona en particular en las listas de sanciones. Lo que esencialmente se disputa es la aplicación de una decisión a una persona en particular en lugar de la decisión o regulación en sí.
La cuarta característica tiene que ver con cómo se implementan las decisiones y regulaciones del Consejo de la Unión Europea a nivel de los estados nacionales. La UE no cuenta con un organismo especializado para hacer cumplir las sanciones. Varios expertos creen que esto socava la eficacia de la política de sanciones de la UE, y se ha sugerido que se establezca un organismo de este tipo [véase, por ejemplo, Blockmans et al, 2020]. El papel de los estados nacionales seguirá siendo alto en cualquier caso, ya que la UE, por ejemplo, no podrá asumir el papel de los estados en caso de enjuiciamiento penal por violar un régimen de sanciones.
La quinta característica es la práctica generalizada de otros países que se unen a los regímenes de sanciones de la UE. El principal logro de Bruselas es convertir el marco regulador de esta política en un criterio para los terceros países, en su mayoría socios de la UE.
Finalmente, la sexta característica es la propia vulnerabilidad de la UE a las sanciones extraterritoriales de terceros países, principalmente EE.UU., aunque la UE también puede considerar a China como una fuente de tal amenaza [Blockmans, 2021]. El aumento de la resistencia de la UE a las sanciones de terceros Estados también es una prioridad para la Comisión Europea [ 6 ].
El “Clúster europeo” de eventos de sanciones
El «clúster europeo» consta de tres componentes. El primero son las acciones de la UE en su conjunto. El segundo son las acciones de los Estados miembros individuales, mientras que el tercero se ocupa de las de los socios de la UE que actúan en el marco de la política de sanciones de la UE. La UE cuenta con 108 eventos. Rusia es el objetivo más frecuente (18 eventos), seguida de Bielorrusia y Siria (12 cada uno). Seis eventos están relacionados con Irán, cinco con Turquía y Venezuela, cuatro con Libia y Ucrania, tres con China y con la República Democrática del Congo, dos con Zimbabwe y Estados Unidos. Finalmente, Guinea, Myanmar, Sudán, Yemen y Corea del Norte presenta un evento cada uno. Los temas funcionales —por así decirlo, “horizontales” – también son importantes para los eventos de sanciones; incluyen temas de derechos humanos (8 eventos), contraterrorismo (6), no proliferación (3) y ciberseguridad (2). Los motivos de las sanciones pueden combinarse. Por ejemplo, imponer sanciones a los ciudadanos rusos por un supuesto ataque de piratas informáticos al sistema de información del Bundestag combina Rusia y la seguridad cibernética como motivos para las sanciones. La estructura de los eventos de sanciones de la UE difiere de la de otros iniciadores. Por ejemplo, Estados Unidos ha apuntado principalmente a Irán (89 eventos de 449), China (81 de 449) y Rusia (47 de 449).
De 108 eventos iniciados por la UE, 59 son negativos (54,62%), 37 son neutrales (34,25%), mientras que 12 (11,1%) son positivos. Esta distribución es diferente a la de EE. UU. En el último caso, de 449 eventos, 300 son negativos (66,8 por ciento), 86 son neutrales (19,15 por ciento) y 63 positivos (14,03 por ciento). En cuanto a la ONU, el panorama es algo diferente: 20 de 58 eventos han sido negativos (34,48%), con 23 eventos neutrales (39,65%) y 15 eventos positivos (25,42%). En otras palabras, EE.UU. y la UE tienen un historial mayoritariamente “negativo” en lo que respecta a las políticas de sanciones, mientras que los eventos positivos constituyen una minoría en los tres casos.
De las acciones negativas de la UE, 15 eventos implican que el Consejo de la Unión Europea imponga sanciones de bloqueo y sanciones de visado. Otros 28 eventos implican la reanudación o prolongación de los regímenes existentes. 12 casos implican fallos negativos emitidos en reclamaciones relacionadas con sanciones presentadas ante los tribunales de la UE. Un solo evento está relacionado con cada uno de los siguientes temas: modificación del régimen de sanciones existente (Yemen); una decisión de imponer sanciones adicionales a Turquía; institución de un nuevo régimen (relacionado con los derechos humanos); y el lanzamiento de una operación para implementar el régimen de sanciones contra Libia.
El Consejo de la Unión Europea da cuenta de 60 eventos de 108. La mayoría de ellos (47 de 60) son eventos negativos relacionados con la imposición o prolongación de sanciones. Siete eventos son neutrales (amenazas y declaraciones), mientras que 6 eventos son positivos. Estos se limitan a eliminar personas de las listas de sanciones. Durante el período considerado, no ha habido un solo evento que implique el levantamiento o la flexibilización de ningún mecanismo legal relacionado con sanciones.
La Comisión Europea, así como el Servicio Europeo de Acción Exterior y su Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores, representan 25 eventos. De estos, 22 son neutrales y tres son positivos. Dos hechos positivos están relacionados con la publicación de directrices sobre exenciones humanitarias del régimen de sanciones por la pandemia de COVID-19. Un evento está relacionado con el lanzamiento de las primeras transacciones humanitarias a través de INSTEX. La ausencia de hechos negativos tiene que ver con los poderes que tiene la Comisión. No toma decisiones sobre sanciones, aunque participa en su tramitación. Dieciséis hechos están relacionados con sentencias de tribunales de la UE. En solo tres casos, los tribunales concedieron el reclamo del demandante de ser eliminado de las listas de sanciones (dos casos de ciudadanos ucranianos y uno de ciudadanos egipcios) mientras que el reclamo fue desestimado en 12 casos, incluidos los reclamos de Rosneft y VTB de Rusia. Un hecho neutral es la opinión del abogado general sobre el reclamo presentado por Refah Kargaran, un banco dentro de la jurisdicción de Irán.
El Parlamento Europeo inició siete eventos. Todos ellos son neutrales y constituyen llamados a imponer sanciones enmarcadas en resoluciones o cartas de diputados individuales. La ausencia de eventos negativos también puede explicarse a través de los poderes de que disfruta el Parlamento Europeo, ya que puede recomendar que se impongan sanciones pero sus resoluciones no son vinculantes.
El segundo componente consiste en acciones emprendidas por estados individuales de la UE. Durante el período considerado, estas acciones han demostrado la siguiente distribución: Alemania – 10 eventos, Francia – 6, Países Bajos – 4, Estonia – 2, mientras que Chipre (bloqueando la decisión del Consejo de la Unión Europea relativa a las sanciones contra Bielorrusia) , Dinamarca, Finlandia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta y España representan un evento cada uno. En algunos casos, se trata de acciones emprendidas por grupos de estados. Por ejemplo, Francia, Alemania y el Reino Unido juntos representan cinco eventos (aunque el Reino Unido ya no es un miembro de la UE, dos estados miembros de la UE en el grupo nos permite marcar el evento como parte del “grupo europeo”); Letonia, Estonia y Lituania juntos representan 2 eventos; Alemania, Francia, Italia, Eslovenia y Letonia juntas representan un evento. Podemos identificar varios tipos de tales eventos. O los estados hacen declaraciones y declaraciones o imponen sanciones independientes (por ejemplo, Letonia, Estonia y Lituania han instituido restricciones de visado independientes contra ciudadanos bielorrusos). Alternativamente, estas pueden ser decisiones de agencias de justicia y tribunales de los estados miembros de la UE que hacen cumplir los regímenes de sanciones de la UE.
Finalmente, el tercer componente incluye a terceros estados (socios de la UE en particular) que se unen al régimen de sanciones de la UE. Dichos episodios incluyen sanciones contra Bielorrusia, Rusia, Siria, Turquía y Venezuela, así como cuestiones funcionales, como la seguridad cibernética, el terrorismo, los derechos humanos y la no proliferación. 33 de estos eventos en la base de datos se clasifican como negativos. Tres eventos representan declaraciones individuales y se clasifican como neutrales.
Los siguientes hechos deben informarse en relación con Rusia y las sanciones impuestas por la UE, sus estados miembros individuales y sus socios. De los 18 eventos iniciados por la UE, 13 son negativos. Incluyen seis casos de nuevos bloqueos y sanciones de visado impuestas en respuesta a los supuestos ciberataques al Bundestag mediante virus informáticos WannaCry y NotPetya., el presunto envenenamiento del político ruso Alexey Navalny, presuntos envíos de armamento a Libia, construcción del puente de Crimea, organización y celebración de elecciones en Crimea. En cinco casos, los regímenes de sanciones existentes se prolongaron: sanciones personales relacionadas con Ucrania (dos veces durante seis meses cada vez), sanciones sectoriales relacionadas con Ucrania (dos veces durante seis meses cada vez) y el régimen de sanciones contra Crimea. En dos casos, las reclamaciones judiciales de entidades rusas que se eliminaron de las listas de sanciones fueron rechazadas. Seis eventos fueron declaraciones y la base de datos los marca como neutrales. De estos, cuatro fueron instancias de llamadas para imponer nuevas sanciones a Rusia, mientras que los otros dos expresaron su descontento con los EE. UU. Por las sanciones de Nord Stream 2. No ha habido un solo evento que implique aliviar o levantar las sanciones contra Rusia.
Las medidas adoptadas por los distintos estados miembros de la UE en relación con Rusia incluyeron restricciones individuales, fallos judiciales y declaraciones. En Estonia, por ejemplo, las restricciones adoptadas por las autoridades obligaron al Sputnik Estoniaagencia de información para cerrar. Las autoridades de Letonia proscribieron nueve canales de televisión rusos y, posteriormente, el tribunal confirmó esta decisión. En Finlandia, el Tribunal de Distrito de Helsinki falló contra Boris Rotenberg a favor de varios bancos europeos que se habían negado a atender al demandante debido a las sanciones. Los tribunales alemanes dictaron una sentencia de cárcel por violar el régimen de sanciones de la UE contra Rusia, al tiempo que arrestaron a una persona por un delito similar. Francia, Alemania y el Reino Unido hicieron una declaración conjunta pidiendo sanciones por el supuesto envenenamiento de Alexey Navalny (más tarde, la UE y el Reino Unido impusieron tales sanciones). Alemania pidió sanciones por la presunta piratería en los sistemas de información del Bundestag (la UE impondría posteriormente tales sanciones). Esta serie no tiene un solo evento positivo. En cuanto a los terceros estados que apoyan las sanciones de la UE, este apoyo se ha convertido en un fenómeno generalizado con respecto a Rusia. En particular, terceros estados apoyaron la prolongación de las sanciones relacionadas con Ucrania y las sanciones impuestas por el presunto envenenamiento de Alexey Navalny.
Conclusiones
En lo que respecta a la frecuencia de los eventos de sanciones, la UE se ha convertido en un actor importante que hace uso de medidas restrictivas. Está muy por detrás de Estados Unidos, pero también está muy por delante de todos los demás países y organizaciones internacionales, incluida la ONU. Si combinamos las sanciones impuestas por la UE en su conjunto con acciones de sus estados miembros para implementar restricciones y con instancias de terceros estados que se unen a los regímenes de sanciones de la UE, la ventaja de la UE en comparación con otros iniciadores se vuelve aún más pronunciada. Nuestros datos demuestran que la UE tiene su propia agenda de sanciones que no duplica la de los EE. UU. Por ejemplo, las sanciones de la UE no afectan a China e Irán en el mismo grado que las sanciones estadounidenses. Se superponen cuando se trata de Rusia, pero tampoco son idénticos en este caso. Además, en varios eventos,
La UE no está dispuesta a revisar sus mecanismos de sanciones legales. Ninguno de estos mecanismos ha sido modificado durante el período considerado. La práctica del Consejo de la Unión Europea de conceder exenciones de las listas de sanciones también ha sido bastante limitada. Tales fallos son emitidos por el Tribunal de Justicia de la UE, pero la jurisprudencia sobre estos temas se inclina fuertemente hacia fallos negativos. De hecho, los tribunales pueden decidir eliminar a una persona o entidad de las listas de sanciones, pero lo hacen con mucha menos frecuencia de la que descartan tales reclamaciones. Dentro de la práctica de sanciones de la UE, el número de eventos positivos es mucho menor que el de eventos negativos y neutrales. Esto también es típico de otros iniciadores. Los procesos de toma de decisiones sobre sanciones están dominados por el Consejo de la Unión Europea, con sus decisiones redactadas por la Comisión Europea. El papel del Parlamento Europeo se centra en las recomendaciones. Sin embargo, esta distribución refleja las características específicas del diseño institucional de la UE. La norma que ordena que el Consejo de la Unión Europea adopte decisiones de política exterior por unanimidad desempeña un papel importante. El ejemplo de Chipre votando en contra de las sanciones bielorrusas en 2020 demostró que el consenso del Consejo sobre las restricciones no está predeterminado. Las restricciones de visado y el bloqueo de las sanciones financieras son los principales instrumentos de sanciones de la UE. El uso de sanciones «selectivas» es una tendencia mundial, siendo la política de la UE a este respecto bastante típica. Los regímenes de sanciones de la UE son temporales, pero se prolongan de forma bastante rutinaria.
Rusia es el objetivo clave de las sanciones de la UE en lo que respecta al número de eventos, aunque su participación en el conjunto general de eventos no es demasiado grande. Las restricciones anti-rusas se imponen mediante varios mecanismos a la vez, incluidas las decisiones que adoptó el Consejo de la Unión Europea con respecto a Crimea, ciberseguridad, no proliferación y cuestiones de derechos humanos. Al mismo tiempo, las decisiones se manifiestan principalmente en sanciones selectivas, prolongaciones de regímenes existentes, declaraciones o desestimaciones de demandas judiciales. Hasta ahora, la UE está en desacuerdo con los EE. UU. Por las sanciones contra Nord Stream 2.
El enfoque que hemos propuesto para analizar la política de sanciones de la UE constituye una solución intermedia entre bases de datos cuantitativas de casos y episodios en las políticas de sanciones, por un lado, y estudios en profundidad de casos individuales utilizando métodos cualitativos, en el otro. Aun así, nuestro análisis se ha enfrentado a varias limitaciones.
El primero tiene que ver con la evaluación de eventos. La escala que usamos distingue entre eventos positivos, neutrales y negativos. En sí mismos, sin embargo, difieren en «magnitud». Por ejemplo, poner a una persona o entidad en una lista de sanciones y crear un nuevo mecanismo legal para las sanciones son eventos negativos, pero el segundo es más fundamental en comparación con el primero. Además, el daño causado por las sanciones depende de qué persona o entidad haya sido golpeada por ellas. Una cosa es imponer sanciones a un funcionario o una figura pública, mientras que apuntar a una empresa importante o un banco es otra historia. El SED registra la esencia de un evento, pero no establece las distinciones más sutiles entre ellos.
La segunda limitación es la dificultad para cubrir todos los eventos posibles. Si bien las decisiones formalizadas son bastante fáciles de identificar y registrar, hacerlo cuando se trata de declaraciones es una tarea más complicada.
La tercera limitación se origina en las diferentes culturas de las políticas de sanciones. Las políticas de Estados Unidos y la UE están muy formalizadas. En otros casos (como en el caso de China), las sanciones oficiales pueden coexistir con medidas no oficiales. Su identificación es difícil, por lo que es posible que la SED registre un mayor número de sanciones iniciadas por Occidente simplemente porque se reflejan más cuidadosamente en el proceso burocrático.
La cuarta limitación es el breve período de observación. Hasta ahora, nuestros datos se han recopilado solo durante un año. Ponerlos en retrospectiva histórica es bastante problemático. Sin embargo, con el tiempo, el SED proporcionará una mayor variedad de información.
Referencias
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*Ivan Timofeev, doctorado en Ciencias Políticas, Director de Programas de la RIAC, Miembro de la RIAC, Jefe del programa «Estado Contemporáneo» en Valdai Discussion Club.
Artículo publicado en RIAC.
Foto de portada: © Sputnik / Vladimir Astapkovich.
