¿Harris o Trump? El destino de Sudáfrica en la AGOA está en juego

Mientras los estadounidenses votan hoy en las elecciones presidenciales, decidiendo entre dos candidatos con opiniones divergentes sobre el comercio con África, el floreciente comercio de Sudáfrica con los Estados Unidos bajo la Ley de Crecimiento y Oportunidades para África (AGOA) enfrenta un importante punto de inflexión.

El futuro del acuerdo comercial, que ha sido el eje central de la relación comercial de Washington con África desde el año 2000, depende del resultado de las elecciones de noviembre que enfrentarán al expresidente Donald Trump y a la vicepresidenta Kamala Harris. El tenso panorama político en Estados Unidos y el entorno geopolítico cada vez más complejo significan que África podría no disfrutar de las mismas oportunidades de importación y exportación que ofrecía anteriormente la AGOA.

Sudáfrica es el mayor beneficiario de AGOA, un programa que brinda a los países del África subsahariana que reúnen los requisitos necesarios acceso libre de impuestos al mercado estadounidense para más de 1.800 productos. Además, más de 5.000 productos son elegibles para el acceso libre de impuestos en virtud del programa del Sistema Generalizado de Preferencias. Con las elecciones estadounidenses y un proyecto de ley potencialmente paralizante en el Congreso que enfrenta Sudáfrica, la carrera está abierta para que el Gobierno de Unidad Nacional, que lleva cuatro meses en funciones, supere sus desafíos de política exterior que podrían hacer que el país pierda su cuota AGOA cuando finalice el mandato actual en 2025.

El embrollo actual se ve agravado por la percepción de que Sudáfrica ha abandonado su política tradicional de no alineamiento, lo que, en opinión de algunos miembros del Congreso, podría justificar su exclusión del programa. A dos meses de que termine su mandato, el gobierno saliente de Joe Biden está debatiendo la posibilidad de ampliar la AGOA y revisar los países participantes que reúnen los requisitos y los que no. Pero Donald Trump podría poner fin al programa por completo si gana la presidencia.

Sudáfrica debe buscar la estabilidad económica y reconfirmar la AGOA independientemente de los resultados políticos en Estados Unidos. La medida requerirá un mensaje predecible y una disciplina que no siempre ha sido una virtud del actual liderazgo sudafricano. La respuesta instintiva de los funcionarios del gobierno durante la propuesta de adquisición de Anglo American Plc, con sede en Londres, por parte de BHP, con sede en Australia, fue un ejemplo de cómo los mensajes pueden disuadir la inversión. Una ocasión como esta, en la que se mezclan los mensajes sobre la inversión en Sudáfrica, podría ser perjudicial para la AGOA.

La contribución de la AGOA a la economía sudafricana es importante. Las importaciones estadounidenses desde Sudáfrica ascendieron a 14.600 millones de dólares en 2022, un 68% más que en 2012. Esto se compara con los 6.500 millones de dólares de bienes exportados a Sudáfrica desde Estados Unidos en 2022. Las importaciones del gobierno estadounidense desde África en el marco de la AGOA aumentaron un 26% hasta los 10.300 millones de dólares en 2022, y los productos derivados del petróleo siguen representando la mayor parte de las importaciones de la AGOA, con una participación del 45% de las importaciones totales de la AGOA.

Cuando la AGOA entró en vigor por primera vez en 2000, la economía de Sudáfrica se benefició considerablemente. Por ejemplo, Sudáfrica aumentó sus exportaciones de automóviles a los EE. UU. de 195 millones de dólares en 2000 a 1.800 millones de dólares en 2013. En 2000, Sudáfrica exportó un total de 2.200 millones de dólares en exportaciones de automóviles y el 8,7 por ciento de esa cantidad se dirigió a los EE. UU. En 2013, Sudáfrica exportó 8.900 millones de dólares en automóviles y envió el 19,9 por ciento a los EE. UU. En 2013, los vehículos de motor representaron el 25 por ciento de las exportaciones de Sudáfrica a los EE. UU. Sin embargo, en 2022, esta cifra había disminuido a aproximadamente el 10 por ciento, ya que muchos de los beneficios del programa disminuyeron debido a la diversificación económica y la desviación del comercio. Sudáfrica ahora dirige casi dos tercios de sus exportaciones de automóviles a la Unión Europea. Pero la pérdida de la AGOA aún podría tener ramificaciones para los EE. UU. Estados Unidos depende de Sudáfrica para obtener una variedad de minerales críticos. En 2021, Estados Unidos importó casi el 100 por ciento de su cromo de Sudáfrica, así como más del 25 por ciento de su manganeso, titanio y platino. Aprovechar la AGOA como una forma de diplomacia económica es clave para fomentar la seguridad de los suministros de minerales críticos. Los analistas dicen que el GNU puede asegurarle a Sudáfrica un «período de luna de miel» para conservar su acceso privilegiado a los mercados estadounidenses en virtud de la AGOA .

El presidente Cyril Ramaphosa sigue siendo optimista respecto de que las relaciones bilaterales de su país con Estados Unidos serán cordiales, independientemente de quién suceda al presidente Joe Biden en la Casa Blanca. Su GNU ha presionado agresivamente contra la medida en el Congreso estadounidense que podría revertir la AGOA. En junio, el Congreso estadounidense presentó un proyecto de ley para exigir una revisión completa de la relación bilateral entre Estados Unidos y Sudáfrica. Si bien el proyecto de ley aún no es ley, podría indicar un cambio en la formulación de políticas entre los dos países.

Según el Brookings Institution, un think-tank centrista estadounidense, en Estados Unidos se debate si Sudáfrica debería quedar excluida de la renovación de la AGOA en 2025, ya sea por motivos políticos o por su condición de país de ingresos medios altos. Cualquiera sea el resultado, los datos del Brookings Institution muestran que la exclusión de la AGOA daría lugar a aranceles nominalmente más altos para las exportaciones sudafricanas a Estados Unidos y a una contracción del PIB de apenas el 0,06%. La pérdida tanto de la AGOA como de la ventana del SGP provocaría una caída mayor del PIB, del 0,11%. A nivel sectorial, habría un mayor grado de caída de las exportaciones, de alrededor del 2,7%, y las mayores perdedoras serían las exportaciones de alimentos y bebidas, que probablemente caerían un 16%, y las de transporte y equipamiento, un 13%. La caída será del 18% y 14% respectivamente si se tiene en cuenta el SGP. Sin embargo, la pérdida de todo acceso preferencial al mercado estadounidense también provoca importantes descensos en las exportaciones sudafricanas de cereales y cultivos (10%), frutas y verduras (4,5%), textiles, cuero y prendas de vestir (11%), productos químicos (13%), otros minerales (6,5%) y equipos eléctricos y electrónicos (9%).

Sin embargo, la agencia de investigación concluye que, en el caso de la pérdida de la AGOA y del SGP, el impacto sobre las exportaciones totales de Sudáfrica probablemente sea pequeño. En ambos escenarios, se estima que las exportaciones globales totales de Sudáfrica caerán alrededor de un 0,1%, principalmente porque las exportaciones de Sudáfrica a los Estados Unidos ascendieron aproximadamente al 10% de las exportaciones totales de Sudáfrica en 2022. Por lo tanto, el impacto general de los cambios en las políticas comerciales preferenciales sobre la canasta exportadora total de Sudáfrica será más moderado.

Además de esto, las exportaciones de Sudáfrica a los EE. UU. están altamente concentradas en materias primas metálicas, que no se ven afectadas significativamente por la pérdida de preferencias arancelarias. Es poco probable que haya una disminución en las exportaciones de materias primas de todos modos, dada la creciente demanda de minerales críticos como el platino, el paladio y el manganeso, todos los cuales están en la lista de minerales críticos del Servicio Geológico de los Estados Unidos (USGS).

Los legisladores estadounidenses que han patrocinado el proyecto de ley que podría afectar la participación de Sudáfrica en la AGOA acusan a Pretoria de socavar la seguridad nacional y los intereses de política exterior de Estados Unidos al actuar en contra de su postura declarada de no alineamiento al alinearse con “actores malignos”, incluido Hamás, y de seguir buscando vínculos más estrechos con la República Popular China y la Federación Rusa. Estos legisladores también censuran los vínculos del gobierno del Congreso Nacional Africano (ANC) con Irán y su aparente hostilidad hacia Israel, en particular al llevarlo ante la Corte Internacional de Justicia por cargos de genocidio en Gaza.

El presidente Ramaphosa y algunos ministros del GNU visitaron por separado los Estados Unidos, donde hablaron sobre la importancia de mantener vínculos más estrechos entre Sudáfrica y los Estados Unidos, incluida la renovación de la participación del país en AGOA. Durante su viaje de septiembre, el presidente destacó la importante contribución de AGOA a la economía sudafricana, señalando que en 2023, Estados Unidos fue el segundo destino más importante de las exportaciones de Sudáfrica, con un comercio bilateral total de USD 17.6 mil millones.

Ramaphosa dijo que entre 2019 y 2023, las exportaciones totales a los EE. UU. representaron el 8 por ciento de todas las exportaciones sudafricanas; mientras que bajo la AGOA y el SGP, las exportaciones sudafricanas a los EE. UU. representaron el 25 por ciento de las exportaciones globales de Sudáfrica. Dijo que, como ancla para las cadenas de valor regionales en África, Sudáfrica ha obtenido insumos de muchos países del continente para su sector manufacturero, que se reexportan como productos finales en el marco de la AGOA. El programa estadounidense ha impulsado aún más las exportaciones sudafricanas de vinos, cítricos, hierro y acero, productos químicos orgánicos y piedras preciosas.

En alusión al proyecto de ley del Congreso y a la realidad de que podría afectar negativamente las relaciones de la AGOA, Ramaphosa dijo que a pesar de que Sudáfrica y Estados Unidos tienen diferentes puntos de vista sobre algunos de los problemas más urgentes del mundo, su asociación es lo suficientemente fuerte como para soportar lo que él llamó «desacuerdos de principios». Argumentó que Sudáfrica ha buscado promover un orden mundial inclusivo y representativo, fortalecer el multilateralismo y promover la resolución de conflictos a través del diálogo.

Está claro, por lo tanto, que la postura de política exterior de Sudáfrica será objeto de un escrutinio cada vez más intenso, especialmente por parte de Occidente, que forma su mayor bloque económico comercial y cuyo puerto es una puerta de entrada crucial al mercado de los Estados Unidos.

Bhaso Ndzendze, profesor asociado de política y relaciones internacionales en la Universidad de Johannesburgo, y Nhlakanipho Hlabisa, de la Unidad de Investigación de Políticas Digitales de la Universidad de Johannesburgo, sostienen que los fuertes vínculos económicos de Sudáfrica con Occidente y sus inclinaciones políticas hacia los adversarios de Occidente podrían ser la mayor prueba hasta ahora para el nuevo gabinete de coalición. En un artículo para el Africa Policy Research Institute (APRI) publicado en julio, afirman que el ANC, cuya política exterior es cada vez más pro-BRICS, ahora debe adaptarse a puntos de vista que difieren de los suyos con respecto al GNU, cuyos ministros, especialmente los de la DA, tienen puntos de vista opuestos sobre la participación de Sudáfrica en los BRICS y sobre la «no alineación» del gobierno del ANC y su aparente apoyo a Rusia en su guerra contra Ucrania.

Según estos dos investigadores, aunque la política exterior de Sudáfrica apenas ha cambiado en las últimas elecciones, el resultado decidirá si sigue defendiendo sus posiciones o si la inclusión de nuevos partidos en el gobierno tendrá un efecto moderador. Es en este sentido que los analistas están llamando un «período de luna de miel» para conservar los beneficios de la AGOA. El GNU es visto como una oportunidad para restablecer las relaciones y tal vez señalar algún compromiso en la trayectoria de la política exterior de Sudáfrica. La adopción por parte del GNU de un sistema de grupos de carteras en el gobierno sudafricano es para que varios partidos con dominios de políticas superpuestos se coordinen.

En julio, Parks Tau, ministro de Comercio, Industria y Competencia, encabezó una delegación del GNU a Washington DC, donde destacó la importancia de una pronta y a largo plazo reautorización de la Agoa para brindar certidumbre política a los inversores e impulsar la industrialización en África. Unas 6.000 empresas estadounidenses operan en Sudáfrica.

Pretoria y Washington también acordaron reactivar el Acuerdo Marco Bilateral de Comercio e Inversión (TIFA), que rige las relaciones comerciales entre las dos naciones. Estados Unidos y Sudáfrica firmaron un acuerdo TIFA en 2012, que modificó el acuerdo firmado originalmente en 1999. El TIFA proporciona marcos y principios estratégicos para el diálogo sobre cuestiones de comercio e inversión entre Estados Unidos y las otras partes.

El nombramiento de Ronald Lamola como nuevo ministro de Relaciones Internacionales y Cooperación por parte del presidente Ramaphosa puede haber sido una señal firme de que la administración seguirá la dirección actual de la política exterior. Lamola fue el ex ministro de Justicia y jugó un papel clave en el caso contra Israel en la CIJ. El presidente Ramaphosa lo había elegido previamente para ser vicepresidente del Congreso Nacional Africano en la conferencia de 2022 del partido, una posición privilegiada para aspirar a la presidencia en el futuro. Pero aún está por ver cómo actuarán juntos para trazar el futuro de Sudáfrica en la plataforma internacional en medio de las esperadas tensiones dentro del GNU.

*Erick Kabendera es un periodista e investigador académico tanzano radicado en el Reino Unido que actualmente está investigando un libro sobre el auge del nacionalismo de los recursos en las industrias extractivas de África.

Artículo publicado originalmente en Argumentos Africanos