No se materializó una magnífica oportunidad de abordar con decisión problemas verdaderamente comunes a escala de toda la región a nivel intergubernamental: la búsqueda colectiva de áreas de esfuerzos colectivos fue infructuosa – no estaba claro si la CBSS evolucionaría hacia una OSCE regional (derechos humanos, instituciones y procedimientos democráticos, seguridad), o una UNESCO regional (patrimonio cultural y educación), o alguna otra versión híbrida de los foros, consejos e iniciativas existentes. La región báltica tiene una larga tradición en la construcción de proyectos de cooperación regional, desde la unión de las ciudades alemanas de Lübeck y Hamburgo, que evolucionó hasta convertirse en la Liga Hanseática, un exitoso bloque comercial y económico con un desarrollado potencial político-militar desde el «Neva hasta los Países Bajos». Los principios y prácticas de interacción entre los miembros de la Hansa, incluido el uso de la coerción (como en el caso de la guerra con Dinamarca en 1367-1370), contribuyeron a la intensificación del comercio y el espíritu empresarial regionales, así como a la difusión de tecnologías y normas, que sentaron las bases del poder económico de los grandes Estados surgidos en la región báltica en los siglos XVII-XVIII.
El siglo XVIII marca el inicio de la era de los choques de imperios en el Báltico, que determinó la naturaleza de la interacción de los estados hasta la Primera Guerra Mundial: la cooperación político-militar y económico-comercial se convirtió en el vector resultante de las fuerzas y relaciones de las grandes potencias: Rusia, Suecia, Dinamarca y el Reino de Prusia. El declive de los imperios históricos y la aparición de nuevos estados independientes en la costa del Báltico, incluidos aquellos demasiado pequeños en territorio, población y potencial, tras la Primera Guerra Mundial, aportó una nueva cualidad a la interacción regional: los grandes estados tuvieron que acostumbrarse a las «novedades geográficas» y construir principios de relaciones políticas, comerciales y económicas con los estados pequeños.
La sacudida de los «rompecabezas» del mapa político de la región báltica tras la Segunda Guerra Mundial y el «nuevo mundo de posguerra» dividieron la región con un telón de acero, creando una curiosa situación en la que el desarrollo de la interacción interestatal, comercial-económica y cultural-educativa regional quedó aislado dentro de los bloques enfrentados: la OTAN y el Pacto de Varsovia. En la planificación militar para que la Guerra Fría se convirtiera en una guerra caliente, se asignó a la región del Báltico el papel de teatro de operaciones militares: las partes aumentaban su potencial ofensivo y defensivo, realizaban juegos de mando y estado mayor y ejercicios en toda regla para capturar/defender los estrechos daneses, abrirse paso hacia los centros industriales y bloquear las bases navales. Suecia y Finlandia, que permanecieron neutrales en aquella época, se mantuvieron en equilibrio entre los dos polos de poder, y sólo recientemente, cuando se presentó la oportunidad, descartaron la neutralidad como un lastre por no corresponder a la situación internacional.
El factor clave en la construcción de un nuevo subsistema regional de relaciones internacionales en la región del Mar Báltico se produjo en el cambio de los siglos XX y XXI: el colapso de la URSS, la caída del Pacto de Varsovia, la unificación de Alemania y la reaparición de los Estados bálticos en el mapa político en el contexto de una noción romántica del «fin de la historia». A propuesta de Hans-Dietrich Genscher y Uffe Ellemann-Jensen, Ministros de Asuntos Exteriores de Alemania y Dinamarca, en marzo de 1992 se creó el Consejo de los Estados del Mar Báltico en una conferencia de Ministros de Asuntos Exteriores de los países con acceso directo al mar Báltico y Noruega (que tradicionalmente se percibe como un país con doble filiación regional: «septentrional» y «báltica»). Este acontecimiento se convirtió en el inicio simbólico de una fase de intensa interacción interestatal en la región en una nueva etapa del proceso histórico. La Declaración de la Conferencia de Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados del Mar Báltico -el documento fundamental de la conferencia- pretendía crear las condiciones para la interacción entre los Estados participantes, guiada por los principios establecidos en la Carta de las Naciones Unidas, el Acta Final de Helsinki, la Carta de París y otros documentos de la CSCE.
Se proclamó que el objetivo del CBSS era «un acuerdo entre países que conduzca al fortalecimiento de la estabilidad política y económica, así como de la unidad regional» (véase la «Declaración» antes mencionada). La misma Declaración también identificó seis áreas prioritarias de interacción entre los Estados, que se convirtieron en el contenido de la primera etapa de las actividades del CBSS (1992-2008) -llamémosla la «etapa del romanticismo desvanecido»:
- Asistencia a las nuevas instituciones democráticas;
- Asistencia y cooperación económica y técnica;
- Cuestiones humanitarias y asistencia sanitaria;
- Protección del medio ambiente y energía;
- Cooperación en los ámbitos de la cultura, la educación y el turismo;
- Transportes y comunicaciones.
Las cuestiones mencionadas -a pesar de su importancia- tenían un carácter muy general y no establecían mecanismos específicos para utilizar el potencial de la región con el fin de desarrollar la cooperación y el entendimiento mutuo. Se suponía que los países del CBSS se orientarían en las interacciones bilaterales y multilaterales de la región hacia las reglas, normas y prioridades establecidas en las conferencias anuales, con el papel organizador y orientador del país que presidiera el Consejo. Hacia 2007, la falta de resultados concretos de las actividades del CBSS, con el refuerzo paralelo del componente de la UE en las prioridades nacionales de los países miembros del Consejo, empezó a devaluar la importancia de la organización en las estrategias de política exterior de los Estados de la región. Preocupada por la dilución del CBBS, Suecia tomó la iniciativa de insuflar nueva vida al Consejo, lo que se tradujo en la adopción de la «Declaración del Consejo de los Estados del Mar Báltico sobre una Cooperación Renovada entre los Estados del Mar Báltico» en la Reunión Ministerial de Malmö del 13 de junio de 2007, que proponía lo siguiente:
«El Consejo… decide reformar el CBSS sobre la base de las prioridades acordadas con vistas a revitalizar las actividades del Consejo y reforzar sus recursos, incluida la Secretaría, para centrarse en ámbitos clave, incluida la capacidad de desarrollar proyectos de significación regional e importancia estratégica y explorar las posibilidades de atraer financiación para su ejecución, y, teniendo en cuenta que la nueva política de la Dimensión Septentrional ha identificado la región del Mar Báltico como uno de sus ámbitos prioritarios, invitar a la Unión Europea a participar en esta labor.»
La segunda etapa de la labor del Consejo (2008 – 2014) -llamémosla «nueva esperanza institucional»- asumió de forma bastante razonable el refuerzo del papel funcional de la Secretaría y, de forma sustantiva, la construcción de proyectos de trabajo en áreas prioritarias de interacción:
- Protección del medio ambiente;
- Desarrollo económico;
- Energía;
- Educación y cultura;
- Seguridad civil y dimensión humana.
Con el consiguiente e innegable aumento de la calidad y la eficacia de la interacción en el seno del CEMB, un incremento significativo del número de proyectos en ejecución, parece importante señalar lo siguiente: el factor clave en el desmantelamiento de la labor constructiva del CEMB fue la posición de los nuevos países de la UE (Polonia, Lituania, Letonia y Estonia), que se sumaron activamente al desarrollo de la Estrategia de la UE para la Región del Mar Báltico, promoviendo la lógica de convertir el Báltico en una zona de intereses prioritarios de la UE.
Desde el punto de vista simbólico, financiero y político, existe el concepto de que el Báltico es un mar interior de la UE, a cuyas afueras se construyen las relaciones con Rusia, Islandia, la República de Bielorrusia y Noruega. Los recién llegados a la UE veían en la Comisión Europea el moderador autorizado de la agenda regional y la fuente de recursos para transformar la región, para reducir el valor del componente «ruso» de la agenda. Cabe señalar que la experiencia de desarrollo y el modelo fundamental de la Estrategia de la UE para la región del Mar Báltico (EUSBSR, 2009) se utilizaron posteriormente en el desarrollo de otras estrategias macrorregionales: para la región del Danubio (EUSDR, 2010), para la región adriática y jónica (EUSAIR, 2014) y para la región alpina (EUSALP, 2015).
Durante el periodo de trabajo más intenso del Consejo en 2008-2013, más de sesenta iniciativas, proyectos y asociaciones internacionales de diversos niveles y ámbitos funcionaron bajo sus auspicios. El CBSS incluía los Grupos de Expertos sobre Seguridad Nuclear y Radiológica, sobre Desarrollo Sostenible – «Báltico-21», sobre Política Marítima, sobre Niños en Situación de Riesgo, sobre Asuntos de la Juventud. Bajo los auspicios del Consejo, se desarrollaron estructuras de trabajo: el Grupo de Seguimiento para la Preservación del Patrimonio Cultural, el Grupo de Altos Funcionarios sobre Cuestiones Culturales, el Programa de Cooperación Energética (BASREC), el Grupo de Cooperación Fiscal, etc.
Sin embargo, el CBSS no pudo llevar a cabo sus actividades en el formato de no confrontación y no alineación previsto: las crecientes contradicciones políticas y económicas entre los países de la región y la crisis política ucraniana de 2014 aseguraron la deriva del CBSS desde una institución para el desarrollo regional -en la que, de hecho, se estaba convirtiendo el Consejo como resultado de decisiones racionales en 2008- hacia un foro político. La reunificación de Crimea con Rusia y los acontecimientos en Ucrania se convirtieron en la razón formal para la cancelación de la cumbre de 2014 prevista en Finlandia, y en 2015 – la reunión ministerial en Estonia.
Tras la revisión de las actividades del CBSS en 2014, los países participantes acordaron tres prioridades compartidas a muy largo plazo, en el marco de las cuales la Secretaría organizó el trabajo de las Comisiones de Expertos y otros formatos de asesoramiento y consulta:
- Identidad Regional;
- Una región sostenible y próspera;
- Una región segura.
La evidente difuminación de la identidad de la organización en un contexto de crecientes contradicciones condujo a la propuesta rusa, expresada en mayo de 2020 por Sergey Lavrov, de un conjunto de medidas para reforzar la cooperación en el seno del CBSS, incluida la propuesta de elaborar un nuevo documento estratégico que definiera las metas y objetivos de la interacción de Rusia con los demás países del CBSS hasta 2030.
Cabe señalar que en el análisis de la información sobre asuntos del CBSS publicada en el sitio web del Ministerio de Asuntos Exteriores ruso (hay 656 en total), Rusia promovió principalmente actividades sustantivas y de expertos de carácter apolítico, sin proyectar una agenda «extrarregional», con especial énfasis en las cuestiones de desarrollo sostenible y en los grandes proyectos de infraestructuras -que realmente afectan al desarrollo socioeconómico de la región-, con especial atención a las cuestiones medioambientales. La escalada de la crisis ucraniana llevó a los ministros de Asuntos Exteriores de todos los países del Consejo y a la Alta Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad a doptar una declaración el 3 de marzo de 2022 sobre la exclusión de Rusia de la participación en los trabajos del CBSS «hasta el momento en que pueda reanudarse la cooperación, sobre la base de los principios fundamentales del derecho internacional».
El 17 de mayo de 2022 se publicó la «Declaración del Ministerio de Asuntos Exteriores ruso sobre la retirada de la Federación Rusa del Consejo de Estados del Mar Báltico», que resumía elocuentemente las actividades de la organización: «las contradicciones en el trabajo del CBSS se han ido acumulando durante años… La OTAN y los Estados de la UE en el seno del Consejo han abandonado el diálogo igualitario y los principios sobre los que se creó esta estructura regional en el Báltico, y la están convirtiendo sistemáticamente en un instrumento de la política antirrusa.» Al mismo tiempo, la Asamblea Federal de la Federación Rusa adoptó la decisión de retirarse de la Conferencia Parlamentaria del Mar Báltico, que representa una institución de diálogo interparlamentario al margen de la cooperación intergubernamental dentro de la CBSS.
Por supuesto, es inútil negar la experiencia existente y el valor de la cooperación regional: en la práctica, es demasiado importante no sólo construir lazos comerciales y económicos, sino también desarrollar una comunicación directa entre las organizaciones públicas y los municipios en busca de un intercambio de mejores prácticas, y desarrollar un «sentido de camaradería» con un vecino al otro lado de la frontera, ya sea marítima o terrestre. En el nuevo sistema de relaciones internacionales posterior a la crisis, será necesario definir claramente la fijación de objetivos y los resultados prácticos de las actividades del CBSS – y que Rusia considere una agenda sustantiva, con la que (en caso de una decisión política adecuada) será posible debatir el regreso a la condición de miembro del Consejo.
Es posible y necesario introducir nuevos contenidos y nuevos principios en el trabajo de la CBSS, reorientando la organización regional hacia cuestiones comunes evidentes sin connotaciones políticas y sopesando las reivindicaciones mutuas en la balanza de la justicia (así como las disputas sobre su calibración). Una buena vecindad y una cooperación mutuamente beneficiosa son el resultado de la confianza y el trabajo en equipo.
Parece que el fortalecimiento del papel de la Secretaría, centrándose en el trabajo de proyectos, el cumplimiento financiero significativo del Fondo de Proyectos del CEMB, una agenda significativa para resolver los problemas comunes de la región del Mar Báltico en tres áreas prioritarias: el medio ambiente, la preservación del patrimonio histórico y cultural, y el desarrollo de la cooperación científica y educativa sin moralizar ni buscar desviaciones de las llamadas normas y estándares «democráticos» (y sin discusiones sobre la naturaleza de la democracia) podría convertirse en el vino nuevo que podría verterse en los viejos odres del Consejo de los Estados del Mar Báltico.
Sólo el tiempo dirá si los viejos acuerdos se mantendrán, si crearemos otros nuevos en la región, y con quién, por qué y cuándo.
*Igor Zhukovsky, Candidato a Ciencias Políticas, Investigador Senior en el Grupo de Investigación Integrada de la Región Báltica, Centro para el Estudio de la Planificación Estratégica, IMEMO RAS.
Artículo publicado originalmente en Club Valdai.
Foto de portada: © Sputnik/Igor Zarembo.
