La burocracia de la Unión Europea ha creado un nuevo cargo: el de Enviado Especial Internacional para la Aplicación de las Sanciones de la UE. Este puesto lo ocupará David O’Sullivan, que anteriormente fue Embajador de la Unión Europea en Estados Unidos. ¿Qué significa el nombramiento, qué hará el nuevo funcionario y cuán eficaz puede ser su actividad para los objetivos políticos de la UE?
La creación de este puesto está directamente relacionada con Rusia. Las sanciones contra Moscú son una de las prioridades más importantes de la UE. El volumen de restricciones impuestas contra Rusia supera con creces todo lo que la UE ha impuesto a todas las demás jurisdicciones juntas. Esto incluye sanciones financieras a gran escala, severas restricciones al suministro de una amplia gama de bienes y tecnología, prohibiciones a la compra de una impresionante gama de productos rusos, restricciones al transporte, prohibición de visados, etc.
Las sanciones de la UE están estrechamente coordinadas con las medidas restrictivas de Estados Unidos, Reino Unido, Canadá, Suiza, Japón, Australia y otros países occidentales. El nivel de esta coordinación tiene pocos precedentes. Antes del inicio de la Operación Especial en Ucrania, había más diferencias entre Estados Unidos y la UE sobre las sanciones contra Rusia. Ahora, los iniciadores occidentales de medidas restrictivas marchan al unísono.
La primera tarea del representante especial para las sanciones, con toda probabilidad, será precisamente trabajar con los aliados. A pesar del alto nivel de consolidación, quedan muchas cuestiones pendientes sobre la aplicación de las sanciones adoptadas, el acuerdo mutuo sobre nuevos paquetes y la calibración de las sanciones, teniendo en cuenta los posibles daños a los propios iniciadores. Al mismo tiempo, el enviado especial puede servir para resolver otros problemas.
En primer lugar, se trata de la labor diplomática con los países que no han aplicado las sanciones contra Rusia y siguen haciendo activamente negocios con Moscú, socavando así su aislamiento. La principal tarea en este ámbito será persuadir al mayor número posible de países para que apliquen formalmente el régimen de sanciones de la UE. El modelo de procurar el cumplimiento se ha elaborado durante mucho tiempo. Pero no cabe esperar grandes resultados. Cada uno de esos países tiene sus propios intereses políticos y económicos.
La UE tiene muy limitado el conjunto de «palos» y «zanahorias» que puede ofrecer para modificar las posiciones de sus socios. Bruselas aún puede torcer el brazo, por ejemplo, a los países balcánicos. Pero será mucho más difícil obligar a Turquía. La Unión Europea no tiene nada que ofrecer a Turquía que pueda contrarrestar los beneficios del comercio con Moscú, especialmente desde que las sanciones contra Rusia se han convertido en un gran impulso para las empresas turcas.
Será aún más difícil para actores más grandes como China o India. El enviado especial puede dirigir sus esfuerzos a países postsoviéticos como Georgia, Armenia, Kazajstán, Kirguistán, Uzbekistán y otros. Pero incluso aquí la UE tiene poca influencia. Ni los «palos» ni las «zanahorias» de Bruselas compensan los beneficios del comercio con Moscú en las nuevas condiciones.
Además de las estructuras gubernamentales, el enviado especial tendrá otro público objetivo: las instituciones financieras, las cámaras de comercio, las asociaciones empresariales y los propios empresarios. Aquí, el representante especial tendrá más posibilidades y perspectivas de garantizar el cumplimiento. A diferencia de las estructuras gubernamentales, las empresas muestran mucho más nerviosismo y cautela. Las empresas temen sanciones secundarias.
Si antes la UE se oponía a las sanciones secundarias, hoy está dispuesta a aplicarlas contra Rusia: ese mecanismo jurídico ya ha aparecido en el Reglamento (UE) n.º 269/2014 del Consejo. Además, la Unión Europea está trabajando para armonizar la legislación de los estados miembros destinada a la persecución administrativa y penal de aquellos que violan las normas de sanciones de la Unión. La aplicación de dicha normativa requeriría un vínculo con la jurisdicción de la UE.
El enviado especial aportará información sobre las posibles consecuencias de eludir las sanciones. Este tipo de reuniones y aclaraciones pueden repercutir en la determinación de las empresas a cooperar con Rusia. Muchas empresas se ven lastradas por el «sobrecumplimiento», es decir, el miedo a infringir las sanciones incluso cuando trabajar con Rusia no está prohibido por la ley.
Sin embargo, es poco probable que el valor añadido de tales aclaraciones sea elevado. Los estadounidenses ya han hecho un trabajo importante en este sentido. Estados Unidos tiene un aparato mucho más sustancial de «diplomacia de sanciones» y experiencia en su aplicación. El Departamento de Estado cuenta con una Oficina de Aplicación de Sanciones independiente.
Sus tareas, además de la aplicación de sanciones individuales, el peritaje político y la justificación de las decisiones sobre la aplicación de medidas específicas, incluyen también la labor informativa a través de las embajadas de Estados Unidos y otras instituciones estadounidenses en el extranjero. Representantes del Departamento del Tesoro y del Departamento de Comercio de Estados Unidos, que supervisan las sanciones financieras y el control de las exportaciones, participan activamente en la labor explicativa con círculos gubernamentales y empresas extranjeras.
Algunos miembros del Congreso participan periódicamente en este tipo de actividades. Ganan puntos políticos para sí mismos y, por un lado, ayudan a la Administración a resolver problemas de política exterior. A diferencia de la UE, Estados Unidos dispone de muchas más herramientas para influir en las empresas. Dado el papel del dólar estadounidense en el comercio mundial, el tamaño del mercado estadounidense y la concentración de una amplia gama de tecnologías en sus manos, la amenaza de sanciones secundarias y restricciones comerciales por su parte se percibe como más seria.
Además, las autoridades estadounidenses cuentan con numerosos precedentes de enjuiciamiento administrativo y penal por violación de sus regímenes de sanciones. A diferencia de la UE, donde esta práctica apenas se está desarrollando.
Por supuesto, es poco probable que la presencia de un «gran hermano» como Estados Unidos impida a la UE mejorar su maquinaria de sanciones. Incluso antes de febrero de 2022, Bruselas pretendía aumentar significativamente su capacidad en el ámbito de las restricciones económicas.
El nombramiento de un representante especial para las sanciones es uno de los indicadores de este aumento. Cabe esperar que se forme un grupo más amplio en torno al representante especial, o que éste se apoye en la experiencia de diversas direcciones de la Comisión Europea. Los diplomáticos, por sí solos, no suelen conocer suficientemente las sutilezas jurídicas y técnicas, sin las cuales la política de sanciones es impensable.
Por lo tanto, detrás de las declaraciones oficiales del enviado especial habrá sin duda serios conocimientos técnicos. También cabe esperar que el enviado especial utilice en su trabajo la experiencia de los grupos de reflexión de la UE, Estados Unidos y otros países occidentales. En la propia Unión Europea, la experiencia en el campo de las sanciones ha dado un gran paso adelante en los últimos 20 años, tanto en la aplicación como en el sentido académico.
Por tanto, es necesario abandonar los ánimos caprichosos respecto a la novedad de la política de la UE. Aunque muy por detrás de Estados Unidos en cuanto a experiencia y aplicación, la UE seguirá invirtiendo en su política de sanciones.
También cabe suponer que las tareas del representante especial incluirán la preparación de propuestas para el uso de sanciones en una posible negociación con Rusia sobre el conflicto ucraniano. Sin embargo, tal perspectiva puede considerarse extremadamente remota. Hasta ahora, no hay perspectivas de un acuerdo sostenible sobre Ucrania.
Además, Moscú cree razonablemente que cualquier promesa de suavizar o levantar las sanciones se convertirá en una manipulación política, como ocurrió en las relaciones entre Estados Unidos e Irán después de que Estados Unidos se retirara del «acuerdo nuclear». Moscú sigue su curso hacia la autonomía respecto a las redes económicas transnacionales occidentales.
Independientemente de los nuevos nombramientos en Bruselas, las tareas de Rusia seguirán siendo las mismas: la búsqueda y el desarrollo de nuevos mercados, el desarrollo de su propia industria, la interacción con nuevos proveedores, el establecimiento de canales fiables de transacciones financieras independientes de Occidente.
*Ivan Timofeev, Director de Programa del Club de Discusión de Valdai; Director de Programas del Consejo Ruso de Asuntos Internacionales (RIAC); Profesor asociado de la Universidad MGIMO.
Artículo publicado orignalmente en Club Valdai.
Foto de portada: REUTERS.
