El discurso sobre la formación de un ejército propio no es un fenómeno nuevo en la vida política de la Unión Europea. El agravamiento de la crisis ucraniana y el deterioro de las relaciones con Rusia han contribuido a la consolidación de la UE: los Estados miembros han demostrado su capacidad de cooperar rápidamente en la introducción de nuevas restricciones contra Rusia y en la prestación de ayuda militar y financiera a Ucrania. Sin embargo, las capacidades de Washington y Bruselas en relación con la crisis de Ucrania son algo diferentes: La Unión Europea tiene menos medios para apoyar a Ucrania.
Así, ya seis meses después de que Rusia anunciara el lanzamiento de una operación militar especial (OES), el ministro de Asuntos Exteriores de Alemania, una de las mayores economías de la UE, declaró una «escasez absoluta» de armas, al tiempo que llamó la atención sobre un informe anterior del vicecanciller en el que se afirmaba que era imposible satisfacer todas las peticiones de los dirigentes ucranianos. Los enfrentamientos militares abiertos en el Estado limítrofe de la UE, así como las diferentes opiniones de Washington y Bruselas sobre la ayuda a Kiev, han provocado una reactivación de los debates sobre la gestión de las capacidades militares de Europa, incluida la formación de un ejército europeo unificado. Sin embargo, ¿hasta qué punto son serios estos sentimientos en las élites políticas de la Unión Europea?
¿Por qué necesita Europa su propio ejército cuando existe la Alianza del Atlántico Norte (OTAN)?
En primer lugar, a pesar del éxito de muchas iniciativas conjuntas, siguen existiendo diferencias de opinión dentro de la OTAN sobre importantes cuestiones estratégicas. Por ejemplo, la oposición francesa y británica a una resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre la crisis de Suez puso por primera vez de manifiesto las contradicciones entre los principales miembros de la OTAN, lo que posteriormente condujo no sólo al deterioro de las relaciones de Francia con EEUU, sino también a la retirada de Francia de las estructuras de integración militar de la Alianza en 1966.
Una crisis importante para la Organización del Atlántico Norte fue la operación militar de Estados Unidos y sus aliados en Irak en 2003. En marzo de ese año, Francia y Alemania vetaron una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU propuesta por el Reino Unido, cuyo objetivo era legitimar la acción militar en Irak. De este modo, Francia y Alemania se opusieron no sólo a la idea de hacer la guerra en Oriente Medio, sino también a la formación de un liderazgo anglosajón tanto en la escena mundial como en la propia OTAN. La ruptura en el seno de la OTAN llevó al Presidente francés Jacques Chirac (1995-2007) a defender con más fuerza la formación de una identidad europea de defensa (l’Europe de la défense) y, posteriormente, de un sistema de defensa completo destinado a definir un nuevo sistema de seguridad en Europa [1].
Propuso la integración del sistema de defensa europeo en el sistema de la OTAN, pero a la vista de la experiencia iraquí, Europa debería reservarse el derecho de actuar si es necesario el uso de la fuerza. El Presidente abogó por la creación de instituciones dentro de la UE para garantizar una política de defensa común. Estas ideas fueron desarrolladas por Sarkozy (2007-2012), quien logró que Washington reconociera la identidad de defensa de la UE en el marco de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), pero en estrecha colaboración con la OTAN. El dirigente francés destacó el papel crucial de la OTAN en la seguridad y la defensa de la UE, lo que hizo que Francia recuperara su posición en la OTAN en 2009.
No obstante, el Presidente francés observó que ha llegado el momento de que la UE movilice recursos para la defensa, ya que es imposible «seguir viviendo [en un sistema] en el que cuatro países (Gran Bretaña, Francia, Alemania e Italia) pagan la seguridad de todos los demás», señalando que los gastos de defensa británicos y franceses representaron por sí solos dos tercios del gasto total de defensa de los otros 25 Estados miembros de la UE en 2007.
Sin embargo, a principios del siglo XXI, la UE demostró la incapacidad de todos sus miembros para concentrar suficientes recursos financieros para este proyecto. La formación de las capacidades de defensa propias de Europa se vio especialmente afectada por la crisis financiera de 2008: incluso las principales economías de la UE, como el Reino Unido y Alemania, redujeron su gasto en defensa, mientras que Italia recortó su presupuesto de defensa de 2015 en más de 1.000 millones de dólares, haciendo que Europa dependa más de EE.UU. para proporcionar seguridad en el continente.
Sin embargo, a principios de la década de 2020 se puso de manifiesto una nueva ronda de tensiones en el seno de la OTAN. La apresurada retirada de las tropas estadounidenses de Afganistán en agosto de 2021 y el anuncio de la asociación trilateral AUKUS (entre EE.UU., Reino Unido y Australia) en septiembre del mismo año subrayaron el compromiso de EE.UU. con una política independiente de la OTAN tanto en materia de seguridad regional como global.
Es importante señalar que, debido a la ruptura del importante contrato de defensa franco-australiano, Francia consideró la conclusión de la asociación como una «puñalada por la espalda», y J. Borrell consideró este acontecimiento como una «llamada de atención» para la cooperación transatlántica. Así, el desfase entre las garantías de Estados Unidos sobre la importancia de los aliados y socios dentro de la OTAN, por un lado, y la falta de consulta con ellos sobre cuestiones importantes, por otro, no hace sino aumentar las contradicciones dentro de la alianza, lo que anima a la UE a desarrollar la PCSD para hacer frente a los retos de seguridad global de la Unión.
En segundo lugar, en un orden mundial cambiante, los países europeos y Estados Unidos siguen apostando por enfoques diferentes en sus relaciones con determinados Estados. Por ejemplo, los europeos no están dispuestos a entrar en una confrontación abierta con una China que crece estratégicamente, a diferencia de Estados Unidos. Esta tendencia puede verse en el Informe Anual de la OTAN de 2021, que, junto con Rusia, clasifica a China como un estado autoritario que desafía el dominio de los valores occidentales en la configuración del sistema de seguridad global, pero, a diferencia de Rusia, no se presenta como una amenaza directa para el orden mundial.
Además, la Estrategia de Defensa de la Brújula Estratégica de la UE define a China como «socio cooperador, competidor económico y rival sistémico», mientras que el Departamento de Estado de EE.UU. identifica a China como una gran amenaza para la seguridad internacional. Incluso en su discurso de octubre de 2022, J. Borrell señaló que la confrontación entre EE.UU. (y no EE.UU. y sus aliados) y China será decisiva para configurar el nuevo orden mundial. Además, Alemania, Francia, Estados Unidos y el Reino Unido aún no están totalmente unidos en lo que respecta al diálogo con Irán sobre la cuestión nuclear.
En tercer lugar, a pesar de la capacidad demostrada de cooperación militar y económica en el conflicto ucraniano, también se puede detectar una diferencia de opinión sobre la resolución de las contradicciones entre Rusia, Ucrania y los países que la apoyan. Muchos países europeos -Francia, Alemania, Italia e incluso Turquía- han intentado resolver el conflicto por la vía diplomática, mientras que Washington, a pesar de reconocer la necesidad de esfuerzos diplomáticos, afirma que Moscú sólo finge estar dispuesto al diálogo y que la propuesta de discutir la situación no es «constructiva y legítima».
Los costes de la prolongación del conflicto no son tan grandes para Estados Unidos como para Europa, debido al agravamiento de las crisis energética y alimentaria, al aumento de los precios y de la inflación, y a las crecientes tensiones sociales, lo que explica los constantes llamamientos de los líderes europeos a la negociación y cierto distanciamiento de Estados Unidos hacia la reanudación del diálogo entre las partes en conflicto, sobre todo Rusia y Ucrania.
La formación de un ejército propio permitiría a la Unión Europea no sólo ganar autonomía estratégica, sino también reforzar su influencia política a nivel mundial, contribuyendo a la promoción y protección de sus propios intereses.
¿Qué éxito tiene el proyecto de ejército propio de la UE?
Debido a la necesidad de autonomía estratégica, la Unión Europea ha intentado formar su propia identidad militar. Así, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) ha desarrollado una Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD).
Las decisiones en el marco de la PCSD son adoptadas por unanimidad por el Consejo de la UE. En 2004 se creó la Agencia Europea de Defensa en el marco de la PCSD, siendo una de sus tareas el desarrollo de las capacidades de defensa de la UE. Además, el Tratado de Lisboa (2009) estableció el Servicio Europeo de Acción Exterior, que incluye el Estado Mayor, gestionado por el Comité Militar de la UE, como uno de sus departamentos. El Estado Mayor decide las misiones militares, como Althea desde 2004 o Sofía (2015), que se llevan a cabo con el apoyo militar de la OTAN o de acuerdo con él. En 2016, se adoptó una Estrategia Global para la UE, en la que se destaca el compromiso de la Unión de reforzar su autonomía estratégica.
En 2017 se aprobó la Cooperación Estructurada Permanente en materia de Seguridad y Defensa (PESCO) para profundizar en la cooperación en materia de defensa entre los Estados miembros de la UE. La firma del acuerdo de cooperación fue aclamada como un momento «histórico» para Europa, aunque el Reino Unido, Dinamarca y Malta no se sumaron a la decisión. Sin embargo, la PESCO es más un complemento de la estructura de la OTAN que una iniciativa europea por derecho propio, por lo que su objetivo no es formar un ejército europeo, sino mejorar la cooperación en materia de seguridad dentro de la UE.
La retirada de las tropas estadounidenses de Afganistán en el verano de 2021 volvió a llamar la atención de la UE sobre la idea de reforzar sus propias capacidades militares, lo que dio lugar a la propuesta de Ursula von der Leyen de crear una alianza europea de defensa, especialmente para proteger a los Estados miembros de la UE no pertenecientes a la OTAN (Irlanda, Austria, Chipre). También se ha propuesto suprimir el IVA en la compra de productos de defensa dentro de la UE para reforzar la posición del sector de la defensa y garantizar la «interoperabilidad» de los equipos utilizados por los ejércitos europeos. Sin embargo, estas ideas tampoco han logrado ganar una tracción significativa.
El anuncio de Rusia sobre el inicio de la defensa aérea en Ucrania ha vuelto a llamar la atención de los europeos sobre la necesidad de contar con capacidades de defensa propias en la UE. Así, en marzo de 2022 se publicó la primera estrategia de defensa de la UE, la Brújula Estratégica, con planes para una fuerza de reacción rápida de hasta 5.000 efectivos, ejercicios militares en tierra y mar, y un aumento del gasto en defensa. Además, Dinamarca se ha adherido a la PCSD, lo que también indica la unificación de Europa contra Rusia, la principal amenaza para la estabilidad internacional, como se indica en la estrategia.
Se ha hecho mucho en la UE para desarrollar su propia identidad de defensa, pero la Unión carece de plena autonomía estratégica. ¿A qué se debe la lentitud de los dirigentes europeos en la aplicación del proyecto previsto?
En primer lugar, es la conciencia de los limitados recursos disponibles para la capacidad de defensa. En 2006, los ministros de defensa de la OTAN acordaron que cada miembro debería gastar al menos el 2% del PIB en defensa. Sin embargo, según la OTAN, en 2014 sólo tres países eran capaces de gastar el 2% del PIB en defensa; en 2021 esa cifra había aumentado a ocho (de 30), menos incluso que la mitad de los Estados miembros de la alianza. Además, según los datos de 2019, el gasto público total en defensa en los 27 Estados miembros de la UE fue del 1,2% del PIB, frente al 3,4% de Estados Unidos. Incluso teniendo en cuenta el hecho de que los aliados de la alianza gastan en conjunto menos de la mitad de lo que gasta Estados Unidos en defensa, es este país el que aporta la mayor parte de la financiación de la OTAN.
También hay que tener en cuenta que la Alianza del Atlántico Norte depende enteramente de Estados Unidos para algunas funciones militares estratégicas importantes, como los elementos de inteligencia, vigilancia y reconocimiento, defensa antimisiles y guerra electrónica.
Además, Alemania ya ha agotado la mayor parte de la munición durante el EWS debido a su participación indirecta en el conflicto de Ucrania, y sólo le quedan dos días de guerra, según informa Business Insider. Así, un análisis de la financiación de la OTAN y de la situación alemana lleva a la conclusión de que los gobiernos nacionales de la UE han invertido poco en el proyecto de ejército preparado para el combate.
Además, algunos Estados miembros de la UE dan preferencia a los productos de defensa estadounidenses a la hora de crear capacidades militares nacionales. Cabe destacar que Finlandia decidió en diciembre de 2021 comprar cazas polivalentes F-35A Lightning II a la corporación estadounidense Lockheed Martin como parte de la renovación de su flota de aviones.
En particular, el Rafale francés, el Gripen sueco y el Eurofighter británico también compitieron por el derecho de suministro. La elección a favor del caza americano se explica por la necesidad de las capacidades operativas presentadas por los fabricantes americanos, así como por los beneficios financieros.
Es importante señalar que Noruega y Dinamarca tienen cazas similares, lo que en la perspectiva de que la UE forme su propio ejército supondrá costes adicionales para armonizar y mejorar la eficiencia de los ejércitos de los Estados miembros, así como el desarrollo tecnológico y la innovación para la modernización cualitativa del armamento europeo.
Es importante señalar que no todos los Estados miembros comparten la opinión de formar sus propias capacidades militares en la UE. Así, ya en 2014, el ministro de Asuntos Exteriores de Polonia afirmó que se trataba de «una idea bastante arriesgada», mientras que funcionarios británicos aseguraron que no había «ninguna perspectiva» de que el Reino Unido apoyara la idea. Además, la iniciativa de defensa aérea European Air Shield, a la que se han unido 14 países de la UE y el Reino Unido, es bastante reveladora.
Aunque la iniciativa se ha planteado en el marco de la OTAN, la no adhesión de actores importantes como Francia, Italia y España revela desacuerdos entre los Estados miembros de la UE en la aplicación de políticas comunes. Además, la cuestión de la creación de capacidades militares de la UE se complica por el modo de toma de decisiones establecido en la PCSD. Como se ha mencionado anteriormente, la formación de la PCSD se realiza por consenso, lo que ralentiza considerablemente el proceso de desarrollo de una política exterior y de defensa común debido al uso del poder de veto por parte de algunos participantes. Además, este método reduce la capacidad de la UE para responder con prontitud a los retos que surgen tanto dentro como fuera de la Unión.
En consecuencia, a pesar de los éxitos en algunos ámbitos del PSEB, la integración en la política de defensa sigue siendo insuficiente en comparación con otros ámbitos en los que las decisiones se toman por mayorías cualificadas.
Así, el desarrollo de las capacidades de defensa de la UE se ve gravemente obstaculizado por las posiciones divergentes de los Estados miembros en el marco de la PESC, la falta de inversión en defensa por parte de los gobiernos nacionales de la UE y el importante papel de Estados Unidos y la OTAN en la seguridad europea. Sin embargo, en un orden mundial que cambia rápidamente, para responder a las amenazas emergentes, es posible que la Unión Europea tenga que hacer un mayor esfuerzo para coordinar la política de defensa, especialmente en el contexto de la constatación de la «importancia» de los aliados europeos para EE.UU. y la mayor inclinación del Reino Unido hacia el atlantismo tras el Brexit.
«Ustedes -los Estados Unidos- se ocupan de nuestra seguridad. Ustedes -China y Rusia- han sentado las bases de nuestra prosperidad. Este es un mundo que ya no existe», dijo J. Borrell el 10 de octubre de 2022.
La actual situación de crisis puede animar a la UE a centrar sus recursos en el fortalecimiento de la identidad defensiva de la UE dentro de la OTAN, no sólo sentando las bases de su autonomía estratégica más adelante, sino también reafirmando la seriedad de sus intenciones en el campo de la seguridad europea.
Notas:
Jacques Chirac. La France Dans Un Monde Multipolaire // Politique Étrangère. 1999. № 4. Pp. 804-805.
*Oksana Zaitseva, estudiante de la Universidad Estatal Rusa de Humanidades, pasante en la RIAC.
Artículo publicado en RIAC.
Foto de portada: EPA-EFE/CHRISTOPHE PETIT TESSON.
