Se esperaba que el año 2022 estuviera marcado por el liderazgo de la ASEAN y el camino hacia una recuperación postsoviética efectiva, sobre todo porque la dinámica económica positiva en el Sudeste Asiático daba motivos para un cauto optimismo.
Estas consideraciones guiaron a Indonesia, Tailandia y Camboya en la formulación de sus agendas de presidencia. Indonesia propuso la arquitectura sanitaria mundial, la transición energética sostenible y la transformación digital como temas principales del G20, Tailandia instó a la APEC a centrarse en la recuperación posterior a la crisis en Asia-Pacífico, y Camboya articuló un bello eslogan para unir a la región y afrontar los nuevos retos: ASEAN A.C.T. (Abordar juntos los retos).
Sin embargo, las trayectorias esperadas de las tres presidencias se vieron interrumpidas por dos conflictos que se intensificaron de forma sincronizada y que hasta entonces se percibían más bien como antecedentes de las instituciones regionales del sudeste asiático. La transición del conflicto en Ucrania a una fase caliente en febrero de 2022 llevó a una desvinculación casi completa, no sólo política sino también económica, de Rusia con Estados Unidos y la UE, así como a que Japón, en parte Corea del Sur y Singapur anunciaran su decisión de sumarse a las presiones de las sanciones. Aunque existe una percepción psicológica generalizada de que el conflicto está geográficamente alejado del sudeste asiático, sus efectos se han manifestado en la vida económica cotidiana de los países de la región en forma de aumento de la inflación y preocupación por la seguridad alimentaria y energética. Además, se convirtieron en un factor de los esfuerzos de los países de la presidencia para organizar el trabajo institucional de los mecanismos centrados en el G20, la APEC y la ASEAN.
El segundo desafío fue el agravamiento de las tensiones entre Estados Unidos y China, exacerbado por la visita a Taiwán, el 2 y 3 de agosto de 2022, de Nancy Pelosi, presidenta de la Cámara de Representantes de Estados Unidos (la anterior visita de un político estadounidense de tan alto nivel fue hace un cuarto de siglo, cuando el presidente de la Cámara, Newt Gingrich, visitó Taiwán) y una visita de seguimiento de congresistas estadounidenses dos semanas después. Si la controversia entre EE.UU. y China había provocado anteriormente una discordia desagradable, pero limitada en el tiempo y relativamente manejable, en las instituciones regionales, su impacto en dichas instituciones y, por primera vez, en el G20, corre el riesgo de alcanzar un nivel cualitativamente nuevo.
La situación regional no es más estable por el llamado desafío «interno» de las continuas tensiones políticas en Myanmar, donde el poder fue transferido a los militares en febrero de 2021. Además de la dimensión intrarregional, esta situación tiene una dimensión global porque los socios de diálogo más importantes de la ASEAN (también conocidos como miembros del G20) -Estados Unidos, China, Japón, Rusia, India, la UE y el Reino Unido- han adoptado posiciones diametralmente opuestas en relación con el nuevo gobierno de Myanmar.
En estas circunstancias, la eficacia del acto de equilibrio institucional de la ASEAN, que se ha convertido en la marca de esta asociación de Estados pequeños y medianos que pretende interactuar en pie de igualdad con actores internacionales mucho más grandes, ha quedado en entredicho. En los meses que preceden a la ronda de otoño de las cumbres del G20, la APEC y la ASEAN, los países que las presiden podrían tener que replantearse seriamente las formas y los métodos de este acto de equilibrio.
Está claro que Indonesia, Tailandia y Camboya desean mantener el carácter inclusivo de estas instituciones, ya que las distingue de muchos de los acuerdos multilaterales establecidos por los países occidentales. En las décadas de 1990 y 2000, el enfoque integrador ayudó a los países de la ASEAN a desarrollar una red de instituciones regionales ancladas en la Asociación, lo que garantizó un aumento significativo de su prestigio internacional y un entorno económico favorable para el desarrollo de los países miembros.
La declaración de mayo de 2022 de los tres países presidentes de que no quieren convertir las plataformas multilaterales en un escenario de disputas internacionales y que están abiertos a trabajar con todos los socios se ajusta al espíritu de inclusión. Todos ellos, bajo una fuerte presión de Estados Unidos y la UE, se negaron a excluir a Rusia de los formatos centrados en el G20, la APEC y la ASEAN. Por ello, a pesar de los insistentes llamamientos de los países occidentales para que no se invitara a representantes rusos, el ministro de Economía, A.G. Siluanov, asistió a la reunión de ministros de Economía del G20 celebrada en julio de 2022 en Bali (que terminó sin un comunicado final), y el ministro de Asuntos Exteriores, S. V. Lavrov asistió a la Reunión de Ministros de Asuntos Exteriores del G20 celebrada en julio en Bali y a la Reunión de Ministros de Asuntos Exteriores de la Cumbre de Asia Oriental celebrada en agosto de 2022 en Phnom Penh, al margen de la 55ª Cumbre de Ministros de Asuntos Exteriores de la ASEAN.
Al mismo tiempo, a los países que presiden la reunión les resulta cada vez más urgente trabajar en un nuevo entorno mucho más conflictivo que antes, lo que hace prácticamente imposible alcanzar un consenso sobre las cuestiones que se plantean (el G20, al igual que las instituciones centradas en la ASEAN y la APEC, adopta decisiones basadas en el acuerdo de todos los participantes). Anteriormente, sólo había precedentes aislados en las actividades de las instituciones regionales cuando, bajo la influencia de las tensiones entre Estados Unidos y China, la ASEAN y la APEC se paralizaron temporalmente y no pudieron alcanzar un consenso sobre los documentos finales de las cumbres. Por ejemplo, la anterior presidencia de Camboya de la ASEAN en 2012 y la cumbre de la APEC en Papúa Nueva Guinea en 2018.
Al mismo tiempo, a pesar de todos los temores de que las disputas entre las grandes potencias paralicen el trabajo de las instituciones multilaterales, las posiciones de las tres presidencias también parecen reflejar sus ambiciones de contribuir a una pacificación, al menos limitada, de las situaciones de conflicto entre Rusia y los países occidentales, China y Estados Unidos. Los esfuerzos diplomáticos realizados por el presidente indonesio Joko Widodo, que visitó Ucrania y Rusia en junio de 2022, en particular, dan testimonio de ello. Hasta ahora, Indonesia ha sido coherente en su decisión de no sumarse a las sanciones contra Rusia y rechaza la idea, activamente promovida por Estados Unidos, de imponer umbrales de precios al petróleo ruso, ya que no cree que tal acción contribuya a una reducción real de las tensiones internacionales y de la seguridad energética. Tailandia, con la que Rusia celebra este año el 125º aniversario de sus relaciones diplomáticas, y Camboya también han adoptado un enfoque cauteloso sobre la cuestión de las sanciones. En su intervención en el Foro Económico Mundial de Davos en mayo de 2022, el Primer Ministro camboyano Hun Sen pidió que se levantaran todas las sanciones impuestas a Rusia porque su efecto ha rebotado en los países que las impusieron y, sobre todo, en los Estados en desarrollo que no tienen nada que ver con el conflicto y apenas han empezado a recuperarse de la pandemia.
Más ampliamente, este año es esencialmente una prueba del multilateralismo asiático como tal. En las nuevas circunstancias internacionales, la pregunta inevitable es si los países asiáticos serán capaces de hacer valer su derecho a gobernar los procesos regionales y, en parte, mundiales, no sólo de palabra, sino con hechos. Esta cuestión adquiere especial resonancia en el contexto del debate que se desarrolla en la comunidad científica y de expertos occidentales sobre el papel de las instituciones multilaterales en la «integración» de países «desviados» como Rusia y China (la lista continúa) en un sistema de «orden mundial basado en normas». En este debate destaca la división de las instituciones multilaterales en las que operan dentro de ese «orden» y las que operan fuera de él [1]. Aunque estos últimos se consideran principalmente formatos multilaterales creados por Rusia y China (por ejemplo, la OCS), es posible que otras organizaciones no occidentales pronto se encuentren también entre ellos.
El hecho de que Estados Unidos perciba las instituciones asiáticas, principalmente las centradas en la ASEAN, como estructuras de funcionalidad limitada se hizo evidente con el inicio de la formación de dichas agrupaciones multilaterales Quad+ y AUKUS. La lógica que subyace a esta percepción es que la ASEAN, que a lo largo de las décadas de 1990 y 2000 fue considerada por los países occidentales como una organización que debía facilitar la socialización regional de China, no ha cumplido esta tarea. En consecuencia, las instituciones centradas en la ASEAN, desde la perspectiva de Estados Unidos, debían complementarse con formatos más «eficaces». Este es el punto de las numerosas garantías de los funcionarios de política exterior y de defensa de Estados Unidos de que los minilaterales complementan los formatos centrados en la ASEAN y mejoran la seguridad regional, en lugar de ir en contra de sus actividades.
El año 2022 también fue testigo de los primeros intentos de torpedear las instituciones centradas en la ASEAN desde dentro. En julio de 2022, citando como pretexto el conflicto en Ucrania y la situación en Myanmar, Australia, Estados Unidos y Nueva Zelanda boicotearon la reunión del grupo de trabajo de la ASEAN de Ministros de Defensa y Socios de Diálogo (ADMM+) sobre la lucha contra el terrorismo, presidida por Myanmar y Rusia. No ha habido ningún caso de boicot a gran escala de los eventos del G20, la APEC y la ASEAN en general en los que ha participado Rusia, pero los precedentes puntuales que ya se han producido han estado aparentemente dirigidos a cuestionar la capacidad de Rusia para contribuir de forma significativa a las instituciones centradas en la ASEAN y su capacidad para responder adecuadamente a los nuevos desafíos.
Rusia, por su parte, tiene un gran interés en garantizar que el multilateralismo asiático pueda resistir la prueba de la fuerza. En primer lugar, dada la considerable dificultad de trabajar con muchas estructuras multilaterales, incluidas las del sistema de la ONU, las plataformas asiáticas se están convirtiendo en los principales formatos multilaterales para sus actividades diplomáticas, además de la OCS y el BRICS. En segundo lugar, a pesar de su falta de agilidad y a veces su lentitud, las instituciones multilaterales asiáticas son las que dan ejemplo de una verdadera acomodación de los intereses nacionales de los Estados con las estructuras políticas y económicas más diversas. Esta valiosa experiencia aún no ha sido adquirida por los Estados occidentales.
*Artículo originalmente publicado en el Consejo de Asuntos Internacionales de Rusia (RIAC).
Ekaterina Koldunova es Doctor en Ciencias Políticas, Director del Centro ASEAN, Profesor Asociado de Estudios Orientales en MGIMO, experto del RIAC.
Foto de portada: Lim Huey Teng
