El Ejecutivo español celebra que el Concepto Estratégico de Madrid incluya la enmienda que presentó para «precisar» que la organización defenderá la “integridad territorial de los aliados”, tal cual ellos lo definan en su ordenamiento jurídico.
El texto de Madrid también atiende la vecindad sur y describe como amenaza híbrida la instrumentalización de la inmigración y de las fuentes de energía.
La OTAN defenderá la «integridad territorial de todos los aliados». Es decir, que amparará el territorio que los miembros de la Alianza consideren como suyo en sus respectivos ordenamientos jurídicos.
Y esta precisión, que el Concepto Estratégico de Madrid, aprobado este miércoles apenas arrancada la cumbre, hable de proteger la «integridad territorial de los aliados», es considerado por el Gobierno de Pedro Sánchez como una victoria, como un refuerzo de sus posiciones, puesto que deja más claro todavía que Ceuta y Melilla serán defendidas en caso de ser atacadas.
El Concepto Estratégico es el segundo texto más importante de la Alianza, después del fundacional Tratado de Washington de 1949, y el que describe la hoja de ruta, la misión de la organización de cara a la próxima década, la que actualiza el catálogo de amenazas y desafíos. Por eso es muy relevante, indicaban fuentes del Ejecutivo, que el documento emanado de esta cumbre, de 11 páginas, refleje la preocupación española, que por cierto le pertrecha mejor frente a las acusaciones del PP de descuidar la defensa de las dos ciudades autónomas. Además, la Moncloa celebra que la Alianza atienda la vecindad sur (y no solo el flanco oriental) y entiena como amenazas híbridas la “instrumentalización de la inmigración” y la “manipulación de las fuentes de energía”. Es decir, que la OTAN consagra la perspectiva de 360 grados (una mirada en todas las direcciones), en la que tanto había hecho hincapié el Ejecutivo español. Además, se reconoce la “complementariedad” de la OTAN y la UE. La Moncloa siente, en fin, que han sido atendidas “todas” sus preocupaciones y que todas figuran, en consecuencia, en el texto acordado en la capital española.
Los conceptos de «soberanía» e «integridad territorial», recordaban en el equipo de Sánchez, «prácticamente desaparecieron» en el Concepto Estratégico anterior, el de 2010, que los aliados lanzaron en Lisboa. Pero en el texto de 2022 «se recuperan» esas referencias hasta en dos ocasiones, a iniciativa de España, que introdujo esa petición de cambio. El más rotundo es el punto 20, que subraya que aunque la OTAN es una organización defensiva, «nadie» debería «dudar» de su «fuerza y determinación» para «defender cada centímetro del territorio aliado, preservar la soberanía y la integridad territorial de todos los aliados e imponerse sobre cualquier agresor». El texto recoge una expresión muy utilizada por Jens Stoltenberg, el secretario general de la OTAN: la defensa de «cada pulgada», cada centímetro de territorio aliado («every inch», en inglés) y que el Ejecutivo español comparte.
En el punto 6 se recuerda que la zona euroatlántica «no está en paz» porque Rusia ha «violado las normas y principios que contribuyeron a un orden europeo estable y predecible». «No podemos descontar la posibilidad de un ataque contra la soberanía e integridad territorial de los aliados». En el punto 41 se insiste en que la seguridad de los países que aspiran a ser miembros de la Alianza (Suecia y Finlandia ahora mismo) está «entrelazada» con la de aquellos que forman ya parte de ella. «Defendemos su independencia, soberanía e integridad territorial», proclama.
Lo que dice el Tratado de Washington
Para España, indicaban fuentes de la Moncloa, era «importante» que a la hora de referirse a la «integridad territorial», no se hablara de la «integridad territorial aliada», sino de la «integridad territorial de los aliados», porque esta «la define cada ordenamiento constitucional de cada uno de los miembros de la OTAN». Si en cambio se hubiera mantenido la redacción de los borradores iniciales, la alusión a la «integridad territorial aliada», se habría apuntado, de facto, al artículo 6 del Tratado de Washington.
España no tenía «duda» de que el Tratado de 1949 cubría todo el territorio, pero con el matiz introducido ahora cree que todo queda más «claro» y es jurídicamente más «preciso»
El matiz es relevante, porque el artículo 6 del tratado de 1949 considera que se activa la cláusula de defensa colectiva cuando se ataca el territorio de cualquiera de los miembros de la Alianza «en Europa o en América del Norte», contra Turquía o «contra las islas bajo la jurisdicción de cualquiera de las partes en la zona del Atlántico Norte al norte del Trópico de Cáncer». Esa redacción de 1949 protege a las islas Canarias, pero no a Ceuta y Melilla, ambas ciudades en territorio africano, como tampoco cobija a Hawai (que pertenece a EEUU) o a algunas posesiones francesas de ultramar, como Reunión o la Polinesia. El Tratado de Washington no se modifica, pero el Concepto Estratégico sí orienta política y estratégicamente su interpretación.
El Gobierno sigue defendiendo que esta referencia a la «integridad territorial de los aliados» no debiera de pesar tanto, porque no le cabe «la menor duda» de que la integridad de España está «cubierta» por completo en el artículo 5 del Tratado de Washington —el que describe el mecanismo de la defensa colectiva: si se ataca a un aliado es como si se atacara a los demás y estos están obligados a defenderlo—, como lo ha demostrado la invasión de Ucrania. Si Kiev, que no es parte de la OTAN, ha sido ayudado por la organización, «¿cómo no va a ser defendida España si es atacada?», se preguntan. Además, el artículo 4 del Tratado sí señala que los miembros serán consultados cuando, a juicio de «cualquiera de ellos», su «integridad territorial», su «independencia política» o su «seguridad» se viera amenazada, pero esta es una vía menos directa que la del quinto precepto.
«Tres meses» discutiendo borradores
Así, para evitar cualquier duda, España introdujo esa enmienda, porque consideraba que era «más preciso hablar de la integridad territorial de los aliados», una expresión que no figuraba de la misma manera que en el Concepto Estratégico de Lisboa 2010. Hace una década, Rusia no era considerada una amenaza y se hablaba, en ese contexto de la relación OTAN-Moscú, del respeto a «los principios democráticos y la soberanía, independencia e integridad territorial de todos los estados en la región euroatlántica».
Ahora, por tanto, se hila más fino. «No existe como concepto político o jurídico la integridad territorial aliada. Para nosotros, la integridad territorial la define cada país conforme a su ordenamiento constitucional, y jurídicamente esta fórmula es más precisa», explicaban. La enmienda española fue aceptada hace tiempo en las negociaciones y no hubo «ningún problema» por parte de los aliados. Los miembros de la OTAN llevan trabajando en borradores del Concepto Estratégico desde hace «tres meses», discutiendo cada párrafo, cada letra, cada coma del texto, y la redacción final se cerró en la noche del martes, de manera que ya estaba lista para que los jefes de Estado y de Gobierno pudieran aprobarla en la primera sesión de esta cumbre, en la mañana de este 29 de junio.
En el Concepto Estratégico no aparecen citadas Ceuta y Melilla. El Gobierno subraya que no tenía «duda, desde ningún punto de vista, de que la integridad territorial de España está protegida», aunque sí ha dado la batalla jurídica. «Este matiz, que puede parecer pequeño, era para nosotros relevante, porque la anterior redacción quedaba difusa», contaban. Aquí no se despertaron tensiones, «no costó» aceptar la propuesta española. Las mayores diferencias se encontraron, según el relato del equipo de negociadores del Ejecutivo, en la definición de China (al final aparece descrita como un «desafío sistémico», aunque la Alianza se abre a la cooperación «constructiva» con ella) y en incrementar la financiación de la OTAN para hacer frente a un mayor despliegue y un refuerzo de su capacidad operativa.
Por primera vez se cita el Sahel, que junto a Oriente Medio y el norte de África, es visto como una fuente de «conflicto, fragilidad e inestabilidad»
El propio ministro de Exteriores, José Manuel Albares, en declaraciones a los medios tras la segunda sesión de trabajo de la cumbre, ya por la tarde, recalcó que ya queda «definitivamente clara» la protección de todo el territorio de los aliados. Pero recordó que la duda, que a su juicio se ha propalado en las últimas semanas y meses, «no se planteó en 1982», cuando España ingresó en la Alianza, con UCD en el poder, ni se la plantearon posteriormente gobiernos de distinto signo político. «Clarifica por tanto un debate que surgió de la nada, y se especifica que cada centímetro de territorio aliado se defenderá», apuntó. Y no salen citadas Ceuta y Melilla como tampoco aparecen mentadas localidades «concretas» y «fronterizas» con Rusia de los bálticos, añadió.
Albares mostró igualmente su satisfacción por el hecho de que, por vez primera, dentro de la atención que España pedía al flanco sur, se mencione la región del Sahel como un foco de inseguridad para la OTAN. Esta zona, junto a Oriente Medio y el norte de África, es vista como una fuente de «conflicto, fragilidad e inestabilidad» y terreno fértil para «la proliferación de grupos armados, incluidas organizaciones terroristas». Y también fomenta las «interferencias desestabilizadoras y coercitivas por parte de competidores estratégicos». Es la referencia a la influencia en la región de Rusia (y de su grupo paramilitar Wagner) y de China. El documento también incluye, entre las amenazas híbridas (y de nuevo como deseaba España) la «instrumentalización de la inmigración y la manipulación de los suministros energéticos».
España también celebra que el texto apuntale la «complementariedad» entre la UE y la Alianza, una de las ideas centrales de esta cumbre en la capital, y que explica igualmente la cena euro atlántica con que Sánchez cerró la jornada: el encuentro de los aliados y de la UE en el Museo del Prado. Una mixtura de líderes que no se había producido hasta ahora y que ha sido un empeño propio del presidente. Se le vio exultante con sus invitados. No era para menos en un día de apertura que, objetivamente, no le fue mal.
