Seis semanas después de la ofensiva militar de Moscú, Rusia y Ucrania no tienen un acuerdo mutuamente satisfactorio. Un tratado entre los dos países, cuando se firme, podría tener efectos de gran alcance que van más allá de las relaciones bilaterales, transformando todo el panorama de la seguridad europea. El 28 de febrero, Moscú y Kiev iniciaron las conversaciones, centrándose en cuatro áreas clave: aspectos políticos, desmilitarización, la cuestión de Crimea y el Donbass, y el tema de la expansión de la OTAN.
Hasta ahora las partes no han avanzado mucho. El único avance se produjo cuando Ucrania dijo que estaría dispuesta a abandonar sus ambiciones en la OTAN y a plasmar este compromiso en la Constitución del país. Sin embargo, esto no se produjo sin condiciones.
El gobierno del presidente Volodymyr Zelensky ha declarado que exigirá a Occidente garantías de seguridad. Aquí, RT analiza las implicaciones de que Ucrania se comprometa a no entrar nunca en la OTAN y a permanecer neutral. También discutiremos cómo las conversaciones de paz podrían reconfigurar la seguridad europea.
Conversaciones, sin compromiso
Sea cual sea el resultado de la operación rusa en Ucrania, está destinado a tener un impacto duradero en el mapa geopolítico del mundo, y algunos cambios ya son evidentes. Los Estados miembros de la UE ya no ven la posibilidad de volver al statu quo de la década anterior a corto plazo y están empezando a reevaluar los riesgos de posibles conflictos militares en el continente. Parece que Europa Occidental ya no puede limitarse a ser un consumidor de la seguridad proporcionada por el apoyo militar de Estados Unidos, como antes.
Después de que la OTAN se negara efectivamente a aceptar a Ucrania como miembro, el gobierno ucraniano se ha dado cuenta de que no tendrá respaldo en caso de disputas sobre su territorio o soberanía, ni ahora ni en un futuro próximo. Las largas y arduas conversaciones entre Rusia y Ucrania en Estambul ayudaron a avanzar en esta vía: Zelensky dijo que su país estaba dispuesto a aceptar un estatus no nuclear y estatus de no-bloque.
En esencia, el acuerdo consiste en que Ucrania acepta, a cambio, garantías de seguridad vinculantes por parte de Occidente, mientras que la cuestión de Crimea y el Donbass pasa a ser un asunto de debate futuro. El presidente del Parlamento ucraniano, Ruslan Stefanchuk, ya confirmó que la Constitución ucraniana podría modificarse para eliminar la cláusula sobre las aspiraciones de Kiev de entrar en la OTAN, que es un requisito previo para cualquier posible acuerdo de paz con Rusia.
«La cuestión es que la integración con la UE y la OTAN está recogida como un objetivo que perseguimos en la Constitución de Ucrania, que es un compromiso de muy alto nivel. Así que seguiremos el progreso de las negociaciones y buscaremos la manera de que los acuerdos se reflejen en la Constitución, ya sea ampliándola o modificándola», dijo Stefanchuk al canal de televisión Ukraine 24.
En más de una ocasión desde 2014, Rusia ha prometido una acción decisiva si Ucrania continúa con sus ambiciones de la UE/OTAN. Al comenzar el asalto militar, Moscú intensificó sus exigencias. Ahora Ucrania no solo debe renunciar a sus perspectivas de adhesión a la OTAN, sino también a cualquier otro bloque militar que pueda formarse en el futuro. Además, Ucrania también tendrá que renunciar a producir o comprar cualquier arma ofensiva que Rusia pueda considerar un riesgo para su seguridad. «Ucrania debe ser desmilitarizada y desnazificada (…), estas cuestiones son apremiantes, porque suponen una amenaza militar, cultural, informativa, lingüística y de civilización para Rusia. Es una amenaza muy clara, y debe ser tratada ahora», dijo el ministro de Asuntos Exteriores de Rusia, Serguéi Lavrov.
Al mismo tiempo, es obvio que las conversaciones podrían perder impulso cuando se trate de resolver los aspectos legales del acuerdo y cómo debe plasmarse en la legislación ucraniana. El Ministerio de Asuntos Exteriores de Rusia no deja de recordar que está decidido a hacer todo lo que esté en su mano para que este acuerdo no fracase como los Acuerdos de Minsk. Ahora todo se reduce a una cuestión: qué pasos está dispuesta a dar Ucrania y cómo afectará a su posición internacional.
Un sueño largamente buscado
En 1991, cuando Ucrania reclamó su independencia, se posicionó como un Estado no alineado capaz de proteger su soberanía e integridad territorial. Este principio quedó consagrado en su Declaración de Soberanía Estatal: «La República Socialista Soviética de Ucrania declara solemnemente su intención de convertirse en un Estado permanentemente neutral que no participa en bloques militares y defiende tres principios de desnuclearización, es decir, no aceptar, producir ni comprar nunca armas nucleares». La Constitución de Ucrania aprobada en 1996 contenía una cláusula similar.
Todo cambió tras la «Revolución Naranja» de 2004, cuando Viktor Yushchenko, apoyado por Occidente, venció al candidato del establishment, Viktor Yanukovich, en las elecciones presidenciales posteriores. Yushchenko comenzó su mandato anunciando que Ucrania iba a trabajar con el objetivo de cumplir los requisitos necesarios para ingresar tanto en la UE como en la OTAN. Ya en 2008, en la Cumbre de Bucarest se hicieron declaraciones de que la OTAN acogería a Kiev en algún momento del futuro.
Sin embargo, Ucrania no denunció sus obligaciones de no alineación hasta finales de 2014, cuando, a raíz del golpe de Estado del Maidán, apoyado por Occidente, Crimea fue reclamada por Rusia y comenzaron las hostilidades en la zona del Donbass. Cinco años más tarde, en 2019, el presidente Petro Poroshenko firmó un proyecto de ley que proponía consagrar las aspiraciones de Ucrania a la OTAN en la Constitución del país. Al mismo tiempo, es cierto que la nación seguía siendo oficialmente no alineada. Las posibilidades de Ucrania de entrar en la OTAN eran bastante débiles debido a su posición geopolítica y a las turbulencias de su política interna.
Sin embargo, después de que Estados Unidos se negara a discutir las garantías de seguridad con Rusia, el Kremlin lanzó su operación militar especial y empezó a insistir en que Ucrania se comprometiera a un estatus jurídico neutral y no alineado de forma jurídicamente vinculante e internacionalmente reconocida. Hay que tener en cuenta que el actual sistema de derecho internacional distingue claramente entre los términos «neutralidad» y «no alineación», definiéndolos como dos tipos de estatus jurídico fundamentalmente diferentes que conllevan obligaciones de distinta naturaleza.
La no alineación la determina un Estado por sí mismo y no es necesario que la promulguen los tratados internacionales. Aunque implica la no participación en alianzas y bloques militares, el país conserva el derecho a reconsiderar unilateralmente su estatus de no alineado en cualquier momento. Además, un Estado no alineado puede participar en conflictos armados, incluso en suelo extranjero, y es libre de firmar acuerdos de cooperación en materia de defensa con alianzas militares y Estados individuales.
La neutralidad, en cambio, debe estar definida por un tratado internacional y reconocida por otros sujetos de derecho internacional. Este estatus, en esencia, implica que un Estado se compromete a poner en práctica lo siguiente: no puede permitir que otros países libren guerras en su territorio; participar en operaciones militares en el extranjero o discriminar a cualquiera de las partes beligerantes en la forma de suministrarles armas, municiones y otros instrumentos de guerra.
Garantizar que Ucrania se convierta en un país neutral y no alineado va a ser una tarea muy difícil. Por un lado, la neutralidad es apenas posible para el país, dada la falta de consenso geopolítico sobre el futuro de Ucrania y su incapacidad para proteger sus intereses nacionales por sí misma. Esto tiene que ver con uno de los atributos indispensables de la neutralidad, es decir, que necesita ser reconocida por otros sujetos de derecho internacional. (En Europa, por ejemplo, sólo Suiza tiene estatus de neutralidad). Por otra parte, el hecho de no estar alineado (pero no ser neutral) no impediría en modo alguno a Ucrania cooperar activamente con la OTAN, algo que Rusia no puede aceptar.
Es posible que el plan para llegar a un compromiso incluya poner a Ucrania en una vía rápida para ingresar en la UE, mientras que ésta, a su vez, se comprometería a no ingresar nunca en la OTAN. De hecho, históricamente, la cuestión del ingreso de Ucrania en la OTAN se planteó en el contexto de la búsqueda de integración del país en Europa Occidental.
Sin embargo, la preocupación de la UE por la situación económica y el sistema de gobernanza estatal de Ucrania hizo que la adhesión al bloque no fuera algo probable a corto plazo.
En este contexto, los socios europeos de Ucrania consideraron la entrada en la OTAN como una etapa en su camino hacia la adhesión a la UE, ya que era algo que la mayoría de los demás países candidatos habían hecho antes.
Al mismo tiempo, la adhesión a la OTAN no es una condición previa para ingresar en la UE. Irlanda y Austria son Estados de la UE que prefieren mantener su condición de no alineados. Además, aunque Serbia se negó a entrar en la OTAN, eso no fue un obstáculo en su camino hacia la integración europea. Por lo tanto, es bastante probable que a Ucrania se le conceda pronto el codiciado estatus de Estado candidato. La viceprimera ministra ucraniana para la integración europea y euroatlántica, Olga Stefanishina, ya ha hecho declaraciones en este sentido. De este modo, el compromiso de Ucrania con la no alineación, ya sea con la OTAN o con cualquier otra alianza o bloque militar, podría formar parte de un acuerdo más amplio centrado en la adhesión de Ucrania a la UE.
Nueva OTAN
Sin embargo, la viabilidad de este escenario está limitada por las disputas territoriales no resueltas sobre el Donbass y Crimea. Por un lado, un gran acuerdo es difícilmente posible sin que Ucrania reconozca la independencia de las Repúblicas Populares de Donetsk y Lugansk (RPD y RPL) dentro de las fronteras de esas regiones, y renuncie a sus reclamaciones sobre Crimea. Es poco probable que la parte rusa renuncie a cualquier territorio obtenido durante la actual operación militar en el Donbass. Durante una reciente visita a Ucrania, incluso el Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Josep Borrell, dijo que el conflicto armado «se ganará en el campo de batalla.» Por otro lado, hay grandes dudas de que algún gobierno ucraniano acepte cualquier pérdida de territorio. Así que podemos decir que estas cuestiones sólo se considerarán y resolverán con la llegada de la paz. Y esta decisión puede tomarse sin límites de tiempo.
El hecho de que este escenario sea posible se pone de manifiesto en las declaraciones de los miembros de la delegación ucraniana sobre la necesidad de firmar un acuerdo global de garantías con respecto a la soberanía de Ucrania. Este acuerdo, según la posición de Ucrania, debería sustituir al Memorándum de Budapest.
«Una parte importante de estos acuerdos son las garantías de seguridad. Las garantías de seguridad deben presuponer la existencia de un círculo de Estados que apoyen a nuestro país. Y en caso de agresión de Rusia contra Ucrania, los líderes de estos países deberían ayudar a Ucrania de diversas maneras», opina Zelensky.
Kiev insiste en unas garantías que deberían ser similares al artículo 5 del Tratado de Seguridad Colectiva del Atlántico Norte. Es decir, si Ucrania es objeto de una intervención militar, tendrá derecho a exigir consultas en un plazo de tres días y, si éstas no conducen a nada, los países garantes deberán ayudar con armas e incluso cerrar los cielos.
Se supone que las garantías incluirán el compromiso de Ucrania de no desplegar bases militares extranjeras en su territorio ni unirse a alianzas o bloques militares. Pero lo más importante es que el acuerdo no obstaculice el derecho de Ucrania a ingresar en la Unión Europea, es decir, la integración en la UE, junto con un nuevo «Plan Marshall» que pueda compensar a Ucrania por adoptar una postura de no alineamiento y ceder en sus reivindicaciones territoriales.
De hecho, Ucrania sigue queriendo protegerse con la ayuda de algo parecido a la OTAN: las garantías de seguridad propuestas son similares a las que funcionan dentro del bloque. Al mismo tiempo, Ucrania ve a los miembros del Consejo de Seguridad de la ONU -más los de Turquía, Alemania, Canadá, Polonia e Israel- como garantes. Rusia parece haber dado luz verde a esta cuestión, e incluso se ha ofrecido a incluir a Bielorrusia en la lista de países garantes.
Sin embargo, aunque las posiciones existentes contienen serios compromisos en el camino hacia la consecución de una paz real, deben considerarse sólo como declaraciones. La cuestión más problemática puede ser la aplicación de los acuerdos. Ucrania insiste en que, para ello, primero deben ser aprobados en un referéndum, y luego las garantías deben ser ratificadas por los parlamentos de los países implicados. Según David Arakhamia, miembro de la delegación ucraniana y presidente de la facción Servidor del Pueblo, los votantes del país podrían rechazar la decisión de las autoridades de abandonar el rumbo hacia la OTAN. En otras palabras, los resultados de un referéndum podrían anular todos los esfuerzos de los negociadores y devolver la situación al statu quo.
Se trata, sin duda, de una posición astuta y conveniente que permite a Ucrania alargar el proceso de negociación y exigir la retirada de las tropas rusas de su territorio para poder celebrar un referéndum. Por razones obvias, Rusia no está satisfecha con esta idea de ninguna manera. Y hay buenas razones para ello. Después de todo, el compromiso de Ucrania de ingresar en la OTAN quedó consagrado en la Constitución directamente mediante una decisión de la Rada Suprema, por lo que su estatus de país no alineado puede establecerse igualmente sin la ayuda de un referéndum. En segundo lugar, la imposibilidad de que Ucrania entre en la Alianza del Atlántico Norte es la principal condición para el cese de las hostilidades que Rusia no reconsiderará. Como los funcionarios rusos no se cansan de repetir, el objetivo de la operación militar es excluir la posibilidad de que aparezcan tropas y armas extranjeras cerca de las fronteras de Rusia.
El curso actual de las negociaciones no parece desesperado, pero las partes tampoco han conseguido hacer avances significativos. Las conversaciones se ven afectadas negativamente por la desconfianza mutua, así como por la falta de compromiso con unas garantías de paz sólidas y a largo plazo para Rusia, y por la falta de voluntad de Ucrania de abandonar sus reclamaciones sobre el Donbass y Crimea. Sin embargo, la búsqueda de un nuevo Yalta continuará, aunque con objetivos mucho más modestos para Rusia que para la URSS. Aunque, para resolver la crisis de Ucrania, está claro que debe reanudarse el diálogo entre la OTAN y Rusia, ya que la aplicación de cualquier decisión dependerá totalmente de los principales actores internacionales.
*Alexander Nepogodin, а periodista político, experto en Rusia y la antigua Unión Soviética.
Artículo publicado en RT.
Foto de portada: Conversaciones de paz entre delegaciones de Rusia y Ucrania en la Oficina Presidencial de Dolmabahce en Estambul, Turquía, el 29 de marzo de 2022. © Getty Images / Cem Ozdel
