Fuente: elaboración propia de El Orden Mundial.
La Unión Europea consume una quinta parte de la energía mundial y es su mayor importador. Sin embargo, sus reservas son escasas. Esta vulnerabilidad obliga a Bruselas y a los Estados miembros a tratar de aumentar su seguridad en un sector estratégico, en el contexto de un entorno geopolítico cada vez más complejo y con miras a descarbonizar la economía y consolidar la transición energética.
Cargar un teléfono móvil, repostar un vehículo en una gasolinera o ducharse con agua caliente pueden ser acciones cotidianas en Europa, pero representan el final de una serie de complejos procesos técnicos, logísticos y financieros. La energía que las permite es un sector estratégico y un motor de la economía mundial. Y sobre todo para sus grandes importadores, asegurar un abastecimiento continuo y asequible es clave.
Los recursos energéticos provenientes de hidrocarburos —como el petróleo, el gas natural y el carbón— se extraen de la tierra, se tratan y almacenan. Además de la electricidad a partir de esos recursos o de fisión nuclear, también puede producirse con aerogeneradores, centrales hidroeléctricas y paneles solares. La energía después se transporta por barco entre continentes, por gasoductos de cientos o miles de kilómetros, o a través de la red eléctrica. Este proceso requiere infraestructuras que garanticen un suministro ininterrumpido de energía, pero también mercados que funcionen.
En las últimas décadas, el crecimiento económico y demográfico de países como China e India ha aumentado la demanda de energía mundial. Y se espera que la tendencia continúe, lo que puede causar déficits o interrupciones en el suministro. Los cambios de precio y los riesgos geopolíticos son mayores para los países con menos recursos energéticos y que dependen del suministro externo, ante la distribución desigual de las reservas y producción de hidrocarburos, concentrada en el golfo Pérsico y en torno al mar Caspio. En ese contexto, la Unión Europea es el tercer mayor consumidor de energía del mundo después de China y Estados Unidos, pero tiene pocas reservas propias. La economía europea depende en parte de importar energía para cubrir su demanda, así que es vulnerable a shocks externos en el suministro y dependiente en la escena internacional.
LA DEPENDENCIA ENERGÉTICA DE LA UE, UN RIESGO ESTRATÉGICO
La UE es el mayor importador de energía del mundo: importa más de la mitad de la energía que consume, por unos mil millones de euros diarios, aunque esta cantidad depende del precio del petróleo y la marcha de la actividad económica. Además, las importaciones energéticas afectan a la competitividad y pueden generar desequilibrios económicos en muchos países. Todos los Estados miembros de la Unión son importadores netos de energía y, aunque la situación varía entre ellos, dependen de pocos países proveedores, la mayoría en zonas inestables.
Por tanto, la UE necesita preservar su seguridad energética: la disponibilidad ininterrumpida de energía a un precio asequible y sostenible para el medioambiente. Conseguirla depende de factores como la disponibilidad y precios de la energía, la gobernanza de su comercio, las infraestructuras, la eficiencia energética, o los efectos sociales y medioambientales. Para medir la seguridad energética de un país, la Oficina Europea de Estadística, más conocida como Eurostat, publica una tasa de dependencia energética, que muestra la proporción de energía que una economía debe importar. Además, la UE utiliza una serie más extensa de indicadores de dependencia energética, que en conjunto revelan la vulnerabilidad de un país ante una crisis de precios o interrupciones prolongadas en el suministro.
Variación de la tasa de dependencia energética de los países de la UE entre 2000 y 2018. Fuente: Eurostat
Los resultados son mixtos: la tasa para la UE aumentó apenas del 56 al 58% entre el 2000 y 2018, pero la situación es distinta según el país. La tasa es superior al 90% en Malta, Luxemburgo y Chipre, e inferior al 25% en Rumanía, Dinamarca y Estonia. Y las tendencias también varían. La ahora menor producción interna de países productores como Dinamarca o Países Bajos ha incrementado su tasa de dependencia energética, mientras que Estonia ha alcanzado la autosuficiencia con la técnica del fracking.
En 2019, el principal producto energético que la UE importó fue el petróleo crudo y derivados, que representaron casi dos tercios de las importaciones de energía, el triple en proporción que el gas natural y más de diez veces la del carbón. Rusia es el principal abastecedor de productos energéticos a la UE, con cuotas superiores al 40% en carbón y gas natural, y de un 30% en petróleo crudo en 2018. En este último caso, la UE tiene más proveedores que en las otras dos fuentes de energía, donde la oferta se encuentra mucho más concentrada. No obstante, existen diferencias según el Estado miembro, algunos con más proveedores y otros dependientes de uno solo, siendo vulnerables ante las interrupciones del suministro o averías en la infraestructura. Por ejemplo, mientras que Francia y España tienen varios proveedores de petróleo y gas natural, Eslovaquia o Finlandia dependen de Rusia casi como único proveedor externo.
Existen varios desafíos y preocupaciones sobre la vulnerabilidad del suministro. Por un lado está el riesgo frente a accidentes, desastres naturales y ciberataques a la infraestructura crítica. Por otro, Bruselas enfrenta el factor geopolítico ante una nueva crisis política o militar, por ejemplo, en la entrega de gas natural ruso a través de Ucrania o de petróleo en el estrecho de Ormuz. De fondo, también preocupan los cambios en los flujos de energía hacia economías emergentes, sobre todo China e India, que restrinjan la oferta de energía disponible para Europa. Los Veintisiete lo saben y han desarrollado estrategias y políticas para aumentar su seguridad energética.
¿CÓMO ASEGURAR EL SUMINISTRO DE ENERGÍA HACIA EUROPA?
Para cualquier país ha sido vital tener un suministro de energía seguro desde que el carbón y el petróleo se convirtieron en fuerza motriz de la industrialización y para el desarrollo de la sociedad moderna. El control de recursos energéticos ha motivado guerras en Europa, pero la energía también fue parte del origen de la UE. El Tratado de París de 1951 sobre el carbón y el acero entre Francia, Italia, Alemania Occidental y el Benelux apenas seis años después del fin de la Segunda Guerra Mundial fue el germen de la Unión actual. En esa línea, en 1957 se creó la Comunidad Europea de la Energía Atómica, o Euratom, para coordinar la política común de energía atómica.
La seguridad energética ha sido clave para las políticas comunitarias y nacionales, pues el buen funcionamiento de la economía está ligado con suministros de energía eficientes y sostenibles. En la UE, las subidas en el precio del petróleo desde principios del siglo XXI y las crisis del gas entre Ucrania y Rusia por disputas políticas y sobre las tarifas encendieron las alarmas en Bruselas y otras capitales. Los gasoductos rusos pasan por Ucrania rumbo al bloque, y esas disputas entre Moscú y Kiev desembocaron en que Gazprom, la empresa estatal rusa de gas, le cerrara el grifo a Ucrania por falta de acuerdo sobre el precio e impagos. La situación se repitió en los inviernos de 2005 a 2006, 2008 a 2009 y 2014, y causó desabastecimientos durante semanas en Polonia, Hungría o Alemania.
Tras la disputa de 2006 entre Moscú y Kiev, la Comisión Europea introdujo su primera política energética común para diversificar y ampliar las rutas y fuentes de suministro de energía. Desde entonces, la UE ha promovido estrategias, reformas e iniciativas de cara a prevenir y gestionar futuras crisis. Además, la legislación europea obliga desde 2009 a los Estados miembros a mantener reservas mínimas de petróleo equivalentes a mínimo noventa días de importaciones netas o 61 días de consumo, lo que sea mayor.
En mayo de 2014, la Comisión dio un paso fundamental en materia de integración con su Estrategia de Seguridad Energética. Bruselas proponía medidas para fortalecer los mecanismos de emergencia y solidaridad, y para proteger mejor la infraestructura crítica. La intención era consolidar el mercado de energía interno y construir la infraestructura que faltaba. Una tarea nada fácil, pero necesaria, pues eliminaría los cuellos de botella internos, como la falta de interconexión de las redes eléctricas entre países, y daría respuesta rápida y eficaz a posibles interrupciones del suministro, al poder redirigir los flujos de energía dentro de la Unión. La preocupación principal para los Estados miembros pasaba por la seguridad del suministro, pero la sufrían más en regiones poco integradas y conectadas, como el Báltico y parte de Europa del Este.
El siguiente paso se dio en marzo de 2015, cuando los jefes de Estado europeos aprobaron un plan para crear la Unión de la Energía. Esta iniciativa pretende reforzar la seguridad energética de la UE, integrar más el mercado de energía interno, mejorar la eficiencia del sector, descarbonizar la economía en línea con el Acuerdo climático de París y desarrollar investigación e innovación relacionadas con la energía. Por otro lado, la Comisión Europea dio a conocer en 2016 un conjunto de medidas de seguridad energética para reforzar el bloque ante interrupciones en el suministro de gas. Estas medidas se basan en el «principio de solidaridad», que obliga a los Estados miembros a ayudar a sus vecinos frente a nuevas crisis de suministro. Sin embargo, aunque esa “solidaridad energética” es una base del proceso de integración europea y la piedra angular de la política energética de la Unión, no se ha definido cómo debería implementarse.
Otra pieza importante de la estrategia comunitaria para impulsar la seguridad energética es el aumentar el acceso al gas natural licuado (GNL) y al almacenamiento de gas. Durante la última década, y en el marco de la lista de Proyectos de Interés Común de la Comisión Europea, el desarrollo de infraestructuras para importar GNL ha contribuido a reducir la dependencia en las importaciones de gas natural convencional y a aumentar los proveedores. Los países bálticos notan el cambio. Lituania dependía del gas convencional ruso, pero desde que construyó en 2014 una terminal de regasificación, para transformar el GNL en gas natural convencional, ha reducido a la mitad el precio de importación y cubre alrededor de la mitad de sus necesidades con GNL de Noruega y, en menor medida, Estados Unidos. Por su parte, Letonia ahora puede almacenar suficiente gas para abastecerse durante meses.
La Unión también se ha valido del poder regulatorio y la diplomacia. Ha estrechado la colaboración con los países proveedores para intentar despolitizar el comercio de energía y desarrollar nuevas rutas de tránsito, por ejemplo, en el Cáucaso, con el nuevo gasoducto TAP desde Azerbaiyán. No obstante, pese a contribuir a la integración, estas medidas apenas mitigan las dificultades energéticas en Europa, que son estructurales.
LA GEOPOLÍTICA DE LA ENERGÍA DE LA UE
En la UE existen intereses comunes en política energética, sobre todo para integrar mejor el mercado y tener una sola voz hacia el exterior. Sin embargo, como es usual en el bloque, también existen diferencias entre regiones y países, que valoran distinto los riesgos geopolíticos de cada decisión. Por ejemplo, mientras que los países del Báltico y Polonia buscan depender menos de Rusia, también en materia energética, Alemania o Francia se sienten más cómodos en una relación económica más estrecha con Moscú.
La seguridad de suministro de gas natural es cada vez más relevante en el plano económico y geopolítico. Los proveedores son pocos y no se reemplazan con facilidad. Además, los suministros dependen de infraestructuras vitales, como gasoductos o terminales de GNL, que requieren importantes recursos para su construcción y mantenimiento. Existen dos tipos de riesgos geopolíticos derivados del suministro de gas: una interrupción inmediata y que el suministro sea insuficiente para satisfacer la demanda. En ambos casos, la UE debe confiar en su capacidad diplomática con Rusia, Noruega y Argelia, los mayores proveedores de gas natural convencional al bloque, y los dos primeros también de petróleo.
Desde la llegada de Vladímir Putin al Kremlin, Rusia ha empezado a aprovechar sus instrumentos económicos para sus fines geopolíticos. Moscú ha recuperado recursos financieros e influencia gracias a sus ingresos por las exportaciones de energía, las estructuras industriales estatales y, en el sector del gas, el control de la infraestructura, junto con las altas cuotas de mercado y el predominio sobre países compradores. Rusia es uno de los tres mayores productores de petróleo y gas natural del mundo y depende mucho de los ingresos de las exportaciones de hidrocarburos, que financian buena parte del presupuesto estatal. La energía seguirá siendo fundamental en la compleja relación entre Bruselas y Moscú debido la proximidad geográfica y las enormes reservas de recursos naturales de Rusia, sobre todo de gas natural, sumado a la falta de alternativas viables para Europa.
La relación con Noruega también es esencial, pues es el segundo máximo proveedor de gas natural e importante proveedor de petróleo de la Unión. No obstante, las relaciones con Oslo gozan de buena salud y el riesgo geopolítico es mínimo: el país escandinavo, aunque fuera de la Unión, es un socio estratégico, miembro de la OTAN y una democracia plena, a diferencia de Rusia y Argelia.
Argelia es el tercer proveedor de gas de la Unión, que es la mayor importadora de gas argelino. Para los países del sur de Europa, como España, la relación con el país norteafricano es clave. La inestabilidad política en Argelia se observa con inquietud desde el otro lado del Mediterráneo, ante el riesgo de que puedan perjudicar el suministro. Con todo, el gas argelino tiene cada vez más competencia con la fuerte irrupción del GNL en el mercado europeo, y su situación como productor es cada vez menos halagüeña por la mala gestión y falta de inversión del Gobierno argelino.
El GNL se ha convertido en una fuente de competencia y flexibilidad en el mercado de gas, reforzando la seguridad de suministro y contrarrestando la caída de la producción de la UE. Estados Unidos, Catar y Nigeria, pero también Rusia, han aumentado sus exportaciones de GNL a la Unión. La interdependencia energética entre Estados Unidos y los Veintisiete es cada vez mayor: el mercado europeo representa la mitad de las exportaciones de GNL estadounidense y Washington es ya el principal proveedor de GNL de la Unión, con cerca del 30%.
Por ello Estados Unidos también presiona, impone sanciones a empresas y eleva el tono contra algunos Estados miembros, especialmente Alemania, para bloquear la finalización del gasoducto Nord Stream 2. Este proyecto doblaría la capacidad de envío de gas natural convencional directamente de Rusia a Alemania a través del mar Báltico. Sus críticos argumentan que va contra los principios de la política energética común, que reforzará la dependencia energética con Rusia y que debilitará política y económicamente a países de tránsito como Ucrania. Por su parte, Alemania argumenta que es un proyecto necesario y que ayudará a despolitizar el comercio de energía entre la UE y Rusia.
Por último, el Mediterráneo oriental también ha cobrado importancia en la agenda energética europea. La disputa por controlar las reservas de gas natural halladas en la región en los últimos años ha tensado las relaciones de la UE, sobre todo de Grecia y Chipre, con Turquía. Ankara busca explotar estos recursos y posicionarse como centro energético, al ser un país de tránsito para el gas procedente del golfo Pérsico, Rusia y el mar Caspio. Israel también ha entrado en la ecuación con el hallazgo de reservas frente a sus costas en la última década. Todo esto choca con los intereses de la UE de despolitizar el comercio de energía y de ganar autonomía energética.
LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA, UNA OPORUNIDAD ÚNICA
Al reto de la seguridad energética de Europa se le une ahora el cambio climático. La transición energética pretende contrarrestar esa crisis, reemplazando a largo plazo los combustibles fósiles por energías renovables, como la solar y eólica. Este cambio de modelo entrelaza tres ejes: descarbonizar el sistema eléctrico, electrificar la economía y aumentar la eficiencia energética. Los dos primeros están aún más ligados, pues descarbonizar la generación eléctrica con energías renovables permitirá electrificar y descarbonizar procesos que dependen de combustibles fósiles, como el transporte terrestre o algunas industrias. El tercero responde a un consumo de energía menor y más eficiente, por ejemplo, gracias a la mejora del aislamiento de los edificios.
Buena parte de estos cambios ya están en marcha a nivel nacional y han ganado peso en Bruselas. La Comisión introdujo en 2006 la sostenibilidad medioambiental como elemento indisoluble de su estrategia energética, y en 2013 presentó una nueva estrategia para casar la política energética y climática. Ahora, con la pandemia, los fondos de recuperación de la UE tienen un fuerte componente climático, abarcando un 30% del presupuesto. El Pacto Verde Europeo pretende ser la piedra angular para transformar el modelo productivo y descarbonizar la economía. Sin embargo, su aplicación dependerá de la capacidad de la Unión para remar en una misma dirección y gestionar las distintas velocidades de los Veintisiete, también en este ámbito. En Alemania, Dinamarca o España, la transición energética marcha desde principios de siglo, mientras que en Polonia, Hungría o la República Checa apenas comienza.
La cuestión energética es prioritaria para la UE y un quebradero de cabeza en muchas capitales. En sus objetivos de desarrollo a largo plazo destaca la seguridad energética, pero las diferentes visiones entre Estados dificultan unificar la voz de cara al exterior y marcan la vulnerabilidad del bloque. Aunque la UE persigue objetivos medioambientales, económicos, sociales y geopolíticos en conjunto, cada país tiene una estructura económica y energética distinta, unos intereses y prioridades propios, y un entorno sociopolítico particular. Aun así, Bruselas ha dado pasos importantes en integración energética, y descarbonizar la economía se postula como la vía principal de recuperación pospandemia. Las futuras decisiones geopolíticas, comerciales y sobre la transición marcarán si Europa puede solventar la cuestión energética o si, por el contrario, seguirá como motivo de discordia y dependencia estratégica para la Unión.
*Álvaro Conde, graduado en Relaciones Internacionales (inglés) por la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. Máster en Economía Política por la Universidad de Ámsterdam (UvA). Especial interés en temas de energía, cambio climático y geoeconomía. Siempre curioso.
Artículo publicado en El Orden Mundial.
